Правовое положение и организация деятельности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения. Административно-правовые средства обеспечения безопасности дорожного движения Средства обеспечения безопасности дорожного движения
Исполнение государственной функции может включать в себя следующие административные процедуры:
контроль за дорожным движением;
контроль за дорожным движением с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;
регулирование дорожного движения;
остановка транспортного средства;
остановка пешехода;
проверка идентификационного номера, номера кузова, шасси, двигателя транспортного средства, документов, государственных регистрационных знаков, технического состояния транспортного средства;
составление постановления-квитанции о наложении административного штрафа;
опрос лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего и свидетеля;
составление протокола об административном правонарушении;
вынесение постановления по делу об административном правонарушении;
отстранение от управления транспортным средством;
освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;
направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
изъятие водительского удостоверения;
запрещение эксплуатации транспортного средства;
задержание транспортного средства;
осмотр транспортного средства и груза;
досмотр транспортного средства;
личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;
изъятие вещей и документов;
арест вещей;
доставление;
вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении;
вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
выезд на место дорожно-транспортного происшествия;
составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения.
Общие требования к исполнению административных процедур (действий)
32. Основанием для начала исполнения государственной функции является решение руководителя подразделения о заступлении сотрудников на службу.
33. При исполнении государственной функции сотрудники должны находиться в форменном обмундировании (сотрудники Госавтоинспекции - с нагрудным знаком), иметь служебное удостоверение.
34. Сроки исполнения сотрудниками административных процедур (действий) должны быть минимально необходимыми для их осуществления исходя из конкретной обстановки.
Исполнение сотрудниками конкретных административных действий в рамках исполнения административных процедур должно осуществляться непосредственно после наступления юридического факта, являющегося основанием для начала соответствующего юридического действия, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 47 (4 абзац), 61, 109 (6 и 7 абзацы), 201 и 216 настоящего Административного регламента.
Действия сотрудников, влекущие необоснованное увеличение времени исполнения административных процедур (действий) в отношении участников дорожного движения, обжалуются в порядке, установленном разделом V настоящего Административного регламента.
35. Исполнение сотрудниками административных процедур (административных действий) осуществляется на постах, маршрутах патрулирования, административных участках, а также в ходе передвижения сотрудника на патрульном транспортном средстве49 в зоне ответственности подразделения к месту несения службы и обратно и в иных случаях передвижения по указанию (разрешению) руководителя подразделения или дежурного.
Действия по оформлению процессуальных документов, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 109, 131, 187, 193, 216 настоящего Административного регламента, должны осуществляться на месте совершения (пресечения) административного правонарушения. При этом допускается их оформление в служебном помещении стационарного поста дорожно-патрульной службы, салоне патрульного автомобиля.
36. Бланки процессуальных документов должны заполняться разборчиво шариковой ручкой (с наполнителем черного, синего или фиолетового цвета) либо с использованием печатающего устройства.
Внесенные в процессуальные документы исправления (дополнения) должны быть оговорены и заверены подписью сотрудника, составившего процессуальный документ. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевший, должны быть ознакомлены под роспись с внесенными исправлениями (дополнениями). В случае отказа указанных лиц от подписи об этом делается соответствующая запись в процессуальном документе.
37. В случае возникновения обстоятельств, не предусмотренных настоящим Административным регламентом, сотрудник руководствуется требованиями законодательства, указаниями руководителя подразделения или дежурного.
§2.1. Проблемы правовой регламентации установления режима доступа к информационным ресурсам.
Основа всех информационных технологий и баз данных заключается в информации. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет термин информация как сведения, независимые от форм и представления. В настоящие время информация является важнейшим компонентом управленческой деятельности и является предметом субъектов широкого круга правоотношений. В связи с этим, актуальным является уяснение юридически значимых характеристик информации, и ее массивов, служащих информационным ресурсом для конкретных субъектов. Обязательным условием признания информации в качестве предмета правоотношений, заключается ее физический носитель. Сформированные определенным образом, с учетом потребностей физических или юридических лиц, документы и их массивы образуют информационные ресурсы, становящиеся предметом правоотношений. Для их создания, обработки и использования применяются различные технические средства и технологии, наиболее совершенные из которых основаны на применении компьютерной техники. Это объясняет неразрывную связь правового регулирования использования информационных технологий с юридическими характеристиками информационного ресурса, как предмета правоотношений.
Теперь определим, что такое правовой режим. В правовой науке существует множество мнений и подходов к понятию правового режима. Мнение ученных Алексеева С.С. и Морозовой В.В. основывается на понимании правового режима как определенных совокупностей правовых средств. Однако Матузов Н.И. и Малько А.В. определяют данный термин как специальный вид правового регулирования, который представляет собой своеобразный комплекс мер, выраженный в правовых стимулах и правовых ограничения. В понимании Розанова И.С. правовой режим является совокупностью правовых и организационно-технических мер.
Но, при различной трактовке учеными термина «правовой режим», при рассмотрении их есть общий ряд моментов. Во-первых, все авторы рассматривают правовой режим в качестве специфического регулятора общественных отношений. Во-вторых, в правовой режим включается совокупность мер и средств. Поэтому, правовой режим можно определить как порядок регулирования какой-либо сферы общественных отношений, представляющий собой совокупность правовых средств, направленных на обеспечение наиболее оптимальной с точки зрения личности, общества и государства реализации субъектами права своих законных интересов.
Матузов Н.И. так же приводит признаки правового режима:
1) Имеет цель регламентировать конкретные области общественных отношений;
2) Устанавливается законодательно и обеспечивается государством;
3) Создает конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения субъектов;
4) Представляет собой особый порядок правового регулирования.
С данными признаками можно согласиться по следующим причинам. Во-первых, трактовать законодательство нужно в широком смысле, во-вторых, правовые режимы отдельных объектов могут в определенных случаях устанавливаться и обеспечиваться не только государством, но и иными субъектами.
При установлении правового режима преследуется достижение каких-либо целей. Цели и функции правого режима связаны с целями и функциями правового регулирования. Если рассматривать точку зрения Мелехина А.В., то целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. При достижении данной цели обеспечивается безопасность в государстве, и она направлена на поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности.
Установление цели правового режима напрямую связано с разделением на виды. Основная проблема классификации правового режима основана на многоуровневом характере данного процесса. Необходимо учитывать при выделении различных видов правовых режимов, что оснований для классификации любого правового режима достаточно.
Обязательным правилом при решении вопроса о классификации является применение логического правила. Принцип диалектики помогает правильно установить истинность познания, а правила формальной логики – определить путь установления такой истины. Однако не следует забывать, что классификация всегда условна и относительна. С получением новых знаний об объекте всегда происходит уточнение и изменение классификации.
Любая классификация начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и одновременно является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части. В зависимости от целей правоприменителя критерий подразделения на виды могут быть различны, из чего следует, что количество классификаций не ограничено.
Мелехин А.В. указывает, что классификация правовых режимов, осуществляемая исследователями и законодателем, проводится по различным основаниям:
1) Сферы действия – этот подход позволяет разделить их на внутригосударственные и международно-правовые режимы;
2) Отрасли права – наиболее распространённым является административно-правовой режим, который может отражаться в различных отраслях права;
3) Основания установления;
4) Объекты правового воздействия;
5) Субъекты реализации установленных правовых предписаний.
В зависимости от предмета регулирования правовые режим можно разделить на административные, земельные, финансовые, налоговые, таможенные и т.д. Правовые режимы, регулирующие комплекс однородных общественных отношений объединяются в единый отраслевой режим, исходя из этого, для каждой отрасли права характерен свой режим регулирования.
Рассмотрим чуть подробнее, что такое Административно–правовой режим. Под административно-правовым режимом можно понимать совокупность правил поведения, деятельности граждан и юридических лиц, закрепленных в нормативных правовых актах, порядок реализации ими прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере публичного управления, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления. Основной целью административно-правовых режимов является предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, опасных для личности, общества и государства, для обеспечения общественной безопасности и общественного порядка. Объект административно-правового режима - совокупность общественных отношений в сфере государственного управления, регулируемых правилами административно-правового режима. Эти отношения относятся к публично-правовым отношениям. В случае регулирования частноправовых отношений нормами административно-правового режима это расценивается как нарушение законности. Средства обеспечения административно-правовых режимов - совокупность средств, приемов, основанных на нормах административного права, при помощи которых реализуется административно-правовой режим. Характерными признаками административно-правового режима являются:
1) Установление в сфере деятельности органов исполнительной власти;
2) Основой регламентации являются нормы административного права;
3) Закрепляются правила поведения государственных органов и граждан;
4) Применяются дополнительные ограничения и меры административного воздействия;
5) Возлагаются дополнительные обязанности;
6) Нарушение правил правового режима влечет применение мер государственного принуждения
Основой всех административно-правовых режимов служит Конституция, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Назначаются административно-правовые режимы для создания условий эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Нужно так же отметить ряд особенностей при приравнивании правового режима к отраслям публичного или частного права. В случае публично-правовой сферы режимы функционирования государственных и других институтов позволяют успешно решать государственные задачи. В другом случае правовой режим ориентирован на частные ситуации в узкой сфере регулирования.
Так же в отношении правового режима к какой-либо из отраслей права можно выделить соответствующую разновидность. Правовой режим, регулирующий ординарные отношения, относится к материальному праву, а обслуживающие их к процессуальному. Материальный режим регулирует права и обязанности субъектов права при правильном развитии общественных отношений. Процессуальный режим носит обслуживающий характер и обеспечивает деятельность системы правосудия и правоохранительных органов по осуществлению их функций.
Правовые режимы по сфере действия в силу многоуровневого характера, разграничить достаточно сложно. Поэтому можно обозначить их как общий режим объекта, специальный режим объекта и возможные субрежимы и вспомогательные режимы.
К одной из классификаций правового режима можно отнести классификацию по времени. Постоянный правовой режим – срок действия у данного режима не устанавливается и действует он до полной отмены. К временным режимам можно отнести режимы, которые водятся на определенный срок. К таким режимам можно отнести режим чрезвычайного положения.
Одним из важных разделений правовых режимов является разделение правовых режимов на разрешительные и запретительные. Данная классификация применима к информационным правовым режимам.
Городов О.А. определяет такие режимы как льготные и ограниченные. К льготным правовым режимам он относит информационные ресурсы свободного доступа. К ограниченным правовым режимам он относит правовые режимы государственной тайны и конфиденциальной информации. Ограничительные режимы в информационном праве относятся к информации, которая не предназначена для широкого распространения и подлежит правовой охране от несанкционированного доступа. Основная цель правового режима лежит в обеспечении информационной безопасности.
Закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-I « О безопасности» определял безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
В качестве основных объектов безопасности можно определить:
1) Государство – конституционный строй, территориальная целостность и суверенитет.
2) Общество – духовные и материальные ценности
3) Личность – права и свобода
В Российской Федерации для эффективного уровня защищенности объектов безопасности разрабатывается система правовых норм, задачей которой является регулирование отношений в сфере безопасности, формирование и преобразование органов, на которые возложены обязанности по обеспечению безопасности, определение основных направлений деятельности органов государственной власти. Новые этапы развития общества характеризуются увеличением роли информационной сферы. Информационная сфера оказывает активное влияние на безопасность политических, экономически и оборонных структур в Российской Федерации.
Важнейшим компонентом информационной безопасности считается защита информационной сферы. Определяется три основных направления защиты информационной сферы:
1) Защита общества и государства от вредной информации;
2) Защита информации от неправомерного доступа и воздействия на нее;
3) Защита прав физических и юридических лиц на информацию.
Ограничительные информационные режимы в целом позволяют реализовать все эти цели.
После составления понятия о правовых режимах, рассмотрим, что понимается под служебной тайной. Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 139 определял под служебной тайной информацию, составляющую служебную или коммерческую тайну, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами.
Но данная трактовка подверглась серьезной критике ученых. Трахтенгерц Л.А. считал, что информация содержащиеся в служебной тайне может не иметь действительной или потенциальной коммерческой ценности, а обладатель принимает меры к охране ее не столько в силу ее ценности, сколько в силу служебной обязанности.
По мнению Отнюковой Г. основным признаком служебной информации должно является отсутствие гражданской оборотоспособности соответствующей информации. Данная информация не может быть предметом гражданско-правовых договоров и основной критерий служебной информации должен заключатся в необщедоступности.
После принятия и вступление в юридическую силу 4 части Гражданского кодекса Российской Федерации данная норма закона утратила юридическую силу. На данный момент в законодательстве Российской Федерации нет четко сформулированного понятия служебной тайны.
Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" возлагает на органы валютного контроля и должностных лиц обязанность сохранять коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий, но в самом законе не раскрывается понятие служебной тайный.
Указ Президента Российской Федерации от 06.03.1997 №188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» определяет сведения, которые могут относиться к служебной тайне, но снова не раскрывает понятие служебной тайны.
Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» содержит понятие служебная информация, под которой понимается любая информация, не являющаяся общедоступной информацией об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах. Так же в законе обговаривается что лица, обладающие служебной информацией, не могут использовать эту информацию для заключения сделок и передачи ее третьим лицам.
Проанализировав данные законодательные акты можно прийти к выводу, что требуется четко унифицировать в законодательстве Российской Федерации понятие служебная тайна. Данное несовершенство в законодательстве приводит к многочисленным дискуссиям в доктрине права. По мнению некоторых авторов, служебную информацию можно определить как несекретные сведения служебного характера.
По мнению Лопатина В.Н. служебную тайну можно определить как защищаемую по закону конфиденциальную информацию, ставшую известной в государственных органах и органах местного самоуправления в силу исполнения должностных обязанностей и на законных основаниях. Так же автор определяет основные признаки служебной тайны:
1) Использование служебной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) Функционирование в режиме «собственной служебной» тайны;
3) Нераспространение на данный режим статуса государственной тайны.
На сегодняшний день разработан законопроект Федерального закона «О служебной тайне», который остается еще не принятым. В данном законопроекте служебная тайна определяется как конфиденциальная информация, образующаяся в процессе управленческой деятельности органа или организации, распространение которой нарушает права и свободы граждан, препятствует реализации органом или организацией предоставленных ему полномочий либо иным образом отрицательно сказываются на их реализации, а также конфиденциальная информация, полученная органом или организацией в соответствии с их компетенцией в установленном законодательно порядке. В пояснительной записке к законопроекту содержатся его концептуальные положения. Однако не многие авторы соглашаются с концепцией пояснительной записки. Основной вопрос спора возникает вокруг сферы деятельности служебной тайны. В законопроекте информация, составляющая служебную тайну, функционирует в системе государственной и муниципальной службы. С этим мнением также соглашаются Лопатин В.Н. и Соколова О.С.
Другое мнение высказывает Городова О.А. С ее точки зрения, сведения служебного характера также могут циркулировать в учреждениях и организациях, в которых имеют место служебные отношения.
Гаврилов Э.П. в отношении служебной тайны считает, что это та же коммерческая тайна, но ставшая доступной третьим лицам, которым тайна была предоставлена ее обладателем.
Проблема правовой регламентации установления режима доступа к информационным ресурсам на сегодняшний день очень актуальны.
Начиная от понятия правого режима и заканчивая его классификацией нет единого мнения по данному вопросу. Каждый автор приводит свое понятие и признаки правового режима. Но все придерживаются определенных установок. Во-первых, все авторы рассматривают правовой режим в качестве специфического регулятора общественных отношений. Во-вторых, в правовой режим включается совокупность мер и средств. Классифицировать правовой режим можно в большом количестве вариаций и способов, при этом, его классификация может меняться с развитием какой-либо отрасли права. По моему мнению, классификация информационно-правовых режимов должна делиться на общедоступные и ограниченно доступные, что позволяет эффективнее обеспечивать безопасность информационных ресурсов. Тем самым определяется круг лиц, которые могут получать ту или иную информацию без нарушения безопасности информационных ресурсов.
Сложней проблема обстоит в понятии служебной тайны. В законодательстве нет точного определения данному понятию, что приводит к малой эффективности и несовершенству действующего законодательства. Во многих законодательных правовых актах упоминается о служебной тайне, но в силу отсутствия данного понятия возникает затруднение использования данных законодательных актов и спорные вопросы, которые сложно решить без вмешательства органов судебной власти. Для точной формулировки понятия служебная тайна нужно определить, какую сферу деятельности будет охватывать данное понятие. Я считаю, что понятие служебная тайна должна охватывать все сферы деятельности, где используются персональные данные, чтобы эффективнее обеспечивать безопасность прав и свобод граждан. В моем понимании Служебная тайна – это конфиденциальная информация, образующаяся в процессе управленческой деятельности органа или организации, полученная законным путем при выполнении должностных обязанностей и возлагающая дополнительную ответственность за распространение данной информации третьи лицам.
§2.2. Особенности составов правонарушений, связанных с использованием информационных технологий и реализацией права на информацию.
Проанализировав предыдущий параграф, мы пришли к выводу, что задача информационных правовых режимом заключается в обеспечении безопасности информационных ресурсов Российской Федерации. Служебная тайна определяет, какая информация охраняется нормой права. В данном параграфе я хочу разобрать возможные правонарушения, связанные с использованием информационных технологий и реализацию права на информацию.
Для начала определим, каких граждан можно отнести к государственным служащим. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет государственную гражданскую службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнений полномочий. Так же закон определят органы государственной власти, в которых исполняется служебная деятельность. К ним относятся федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации. Тем самым закон определяет граждан, которые являются должностными лицами.
Служебная тайна охраняет конфиденциальную информацию, которая состоит из персональных данных. Понятие персональные данные устанавливает Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", который определяет данный термин как любую информацию, относящуюся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу. К таким данным относятся фамилия, имя, отчество, дата рождения и место рождения, адрес, семейное положение, социальное положение, имущественное положение, образование, профессия, доходы и другая информация, относящаяся к физическому лицу. Данную информацию может обрабатывать оператор. Данный федеральный закон определяет, что оператором могут быть органы государственной и муниципальной власти, физические и юридические лица которые осуществляют обработку персональных данных, определяют цель обработки персональных данных и иные действия, совершаемые с персональными данными. Для получения возможности обработки персональных данных нужно получить разрешение данного лица. Но закон так же предусматривает возможность обработки персональных данных без разрешения при условии достижения цели и осуществления и выполнения, возложенных законодательством Российской Федерации на оператора функций, полномочий и обязанностей. Это предоставляет обработку персональных данных должностным лицам без разрешения лица, данные которого подвергаются обработке. Федеральный закон «О персональных данных» не устанавливает ответственность за нарушение обработки персональных данных.
Нормы законов, определяющие ответственность за нарушение законодательства о персональных данных, указаны в Кодексе об административных правонарушения Российской Федерации, Уголовном кодексе и Трудовом кодексе Российской Федерации.
Перечень нарушений, предусматривающих ответственность за нарушение требований законодательства в сфере персональных данных в кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации достаточно объемный. Кодекс определяет, какие действия нарушают обработку персональных данных. К таким действиям относятся:
1) Неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации об обработке его персональных данных;
2) Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах;
3) Использование несертифицированных информационных систем, базы банков данных, а также несертифицированных средств защиты информации;
4) Разглашение персональных данных.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации четко определяет ответственность должностных лиц за нарушение обработки персональных данных и совершенствует эффективность безопасности данных. Также административная ответственность может быть применена в отношении лиц, оказывающих услуги по технической защите информации, в частности за осуществление деятельности без лицензии, либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на осуществление деятельности в области защиты информации.
В соответствии с нормами российского законодательства, к уголовной ответственности могут быть привлечены исключительно физические лица, совершившие преступление, посягающее на интересы государства, общества и личности.
Можно говорить, что именно нормы УК РФ отражают "основную цель" Федерального закона "О персональных данных" - защиту интересов субъектов. В частности, предусмотрена ответственность за следующие виды нарушения:
Незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации. Отягчающим обстоятельством по данному виду нарушений признается данное правонарушение, совершенное с использованием своего служебного положения.
За неправомерный доступ к охраняемой законом компьютерной информации, то есть информации на машинном носителе, в ЭВМ, системе ЭВМ или их сети, если это деяние повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети.
Теперь рассмотрим правонарушения должностных лиц связанные с информационными технологиями. Данный вопрос в законодательстве Российской Федерации не рассматривается, тем самым данные правонарушения остаются безнаказанными. Рассмотрим на примере должностного лица. Сотрудник центра автоматизированной фиксации административных правонарушений составляет протокол, поступивший с камеры видеонаблюдения. При получении информации произошел сбой в системе и штраф за данное нарушение изменился в меньшую или в большую сторону. Протокол направлен гражданину, нарушившему правила дорожного движения. В случае выявления ошибки в протоколе, встает вопрос, на кого будет возложена ответственность за данную ошибку. В кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации нет нормы закона, которая возлагала бы ответственность за данное правонарушение на должностное лицо. В силу чего сотрудник центра автоматизированной фиксации административных правонарушений составивший протокол с ошибкой не понес наказания. А гражданин, получивший постановление об административном правонарушении, используя свои права и обязанности, может только отменить данное постановление. Рассмотрим с другой стороны данный вопрос. Гражданин при помощи компьютерных технологий взломал систему видеофиксации дорожных правонарушений и вывел ее из строя. При этом ущерб не был понесен, а выгоду от данного правонарушения гражданин не получил. Вследствие чего гражданин не несет никакой ответственности. Для увеличения эффективности законодательства Российской Федерации необходимо внести нормы в законодательные акты, которые позволят привлекать к ответственности граждан и должностных лиц, связанных с правонарушениями в сфере информационных технологий.
Проанализировав особенности составов правонарушений, связанных с использованием информационных технологий и реализацией права на информацию можно прийти к следующему заключению.
Правонарушения, связанные с реализацией права на информацию, на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации полностью рассмотрены со всех сторон. Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" полностью определяет понятия, используемые в этом законе, определяет возможные механизмы и действия при обработке персональных данных, перечисляет права и обязанности участников данного нормативного акта. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации точно определяет ответственность за нарушение обработки персональных данных, определяет субъекты, на которых возлагается данная ответственность.
Правонарушения, связанные с использованием информационных технологий в законодательном акте не имеют норм, по которым можно привлечь к ответственности. На основании этого, предлагаю внести нормы в кодекс об административном правонарушении:
13.31. В случае допущения должностным лицом ошибки при использовании информационных технологий и выполнении должностных обязанностей возложенных на него, повлекшей нарушение
влечет наложение административного штрафа на должностное лицо от пяти до десяти тысяч.
13.32. Взлом информационной системы при помощи информационных технологий, вследствие которого не был причинен материальный вред, и отсутствовала цель получения выгоды
влечет наложение административного штрафа на граждан от двух до четырех тысяч рублей; на должностное лицо от пяти до восьми тысяч рублей.
§2.3. Организация и правовое регулирование использования автоматизированных информационных систем и устройств автоматической фиксации нарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
Безопасность дорожного движения - это состояние процесса перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Дорожно-транспортные происшествия являются одной из самых опасных угроз здоровью и жизни людей во всём мире. Ущерб от дорожно-транспортных происшествий превышает ущерб от всех иных транспортных происшествий вместе взятых. Основным показателем безопасности дорожного движения является аварийность, связанная с автомобильным транспортом. Проблема аварийности, в последнее десятилетие приобрела особую остроту в связи с несоответствием дорожно-транспортной инфраструктуры потребностям общества и государства в безопасном дорожном движении, недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, и крайне низкой дисциплинированностью участников дорожного движения. Свыше трех четвертей всех дорожно-транспортных происшествий связаны с нарушениями правил дорожного движения водителями транспортных средств.
Соблюдение правил является главным условием предотвращения ДТП и обеспечения безопасности дорожного движения. Государственное и общественное воздействие на участников дорожного движения с целью формирования устойчивых стереотипов законопослушного поведения на улицах и автодорогах нашей страны пока осуществляется на недостаточном уровне. В свою очередь, это вызывает недисциплинированное поведение участников движения на дорогах, халатное отношение к исполнению наложенных административных наказаний. Весомое воздействие на участников дорожного движения с целью повышения осознания ответственности возможно путём решения следующих задач комплексного усиления контроля нарушений ПДД:
1. контроль поведения участников дорожного движения в части соблюдения ПДД;
2. контроль исполнения назначенных взысканий за нарушения ПДД.
Решение обозначенных задач должно производиться при возможно более полном учете интересов граждан. Решение первой задачи осуществляется при помощи специальных технических средств автоматической фиксации административных правонарушений. Внедрение средств фото-видеофиксации повышает количество выявленных нарушений от 30 до 80 процентов от общего числа зафиксированных нарушений. Однако на пути решения этой задачи возникает проблема объединения в единую систему центра обработки данных административных материалов по нарушениям правил дорожного движения, зафиксированных специальными техническими средствами с функциями фото- и киносъемки, видеозаписи, работающими в автоматическом режиме и подсистемы административной практики. При этом зачастую региональные ЦАФ строятся на разнородном оборудовании, что, с одной стороны, обусловлено таким положительным явлением, как развитие этих систем в ходе всеобщего технического прогресса, с другой стороны, вызывает трудности при стандартизации и интеграции этих систем. Решение второй задачи, в свою очередь, представляет собой комплекс организационных и технических мероприятий, направленных на организацию оперативного взаимодействия Госавтоинспекции с гражданами и сторонними структурами. Основой взаимодействия должна стать замкнутая информационная система, обеспечивающая Госавтоинспекции эффективное взаимодействие:
1) с Почтой России в части передачи постановлений о правонарушениях, зафиксированных в автоматическом режиме, и получения статуса вручений;
2) с гражданами в части предоставления информации о наличии неоплаченных штрафов за административные правонарушения и сведений об этих правонарушениях;
3) с финансовыми организациями в части получения информации о состоянии оплаты постановлений и передачи информации для предоставления её гражданам;
4) с подразделениями Федеральной службой судебных приставов в части передачи дел о неоплаченных штрафах;
Также замкнутая информационная система обеспечивает оперативное предоставление сотрудникам ДПС актуальных сведений о наличии у проверяемых субъектов неоплаченных штрафов. Реализация замкнутой информационной системы такого уровня в наше время существенно упрощается, так как опирается на успешно решенные инфраструктурные задачи: применение электронной подписи позволяет перейти с бумажного документооборота на электронный, а, следовательно, значительно ускорить обмен данными, во многих структурах успешно работают собственные информационные системы, и задачи организации взаимодействия сводятся к интеграции разнородных информационных систем без необходимости дополнительного перевода на электронный документооборот бизнес-процессов в этих системах, мощности современного оборудования достаточно для построения эффективных центров обработки данных регионального уровня при минимальных затратах, наличие успешного опыта в интеграции разнородных систем. Внедрение замкнутой информационной системы взаимодействия не только решает обозначенные выше актуальные задачи Госавтоинспекции, но и создает надежную основу для дальнейшего построения специализированных систем автоматизации деятельности оперативно-розыскных ведомств и подразделений министерств внутренних дел.
УДК 351.74 ББК 35.078
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10207
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 - административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье дается дефиниция административно-правовых средств управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, представлена их классификация в зависимости от наличия или отсутствия нарушения норм автотранспортного законодательства, от уровней правового регулирования, от характера регулирующего влияния, от принудительного характера применения, от направлений использования органами исполнительной власти. По направленности их действий административно-правовые средства управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения дифференцированы на регулятивные, разрешительные, регистрационные, лицензионные, контрольно-надзорные, возобновляемые и превентивно-охранные.
Ключевые слова: управленческая деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения, административно-правовые средства, правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения, дорожно-транспортные происшествия, административные правонарушения в области дорожного движения.
Annotation. The article defines the administrative and legal means of management activities to ensure road safety. They are classified according to whether there is or is not a violation of the rules of road transport legislation, on the levels of legal regulation, on the nature of the regulatory impact, on the enforcement nature, on directions used by the executive authorities. According to the direction of their actions, the administrative and legal means for managing road safety activities are differentiated into regulatory, licensing, registration, licensing, control and surveillance, renewable and preventive security.
Keywords: administrative activity in ensuring road safety, administrative legal means, legal regime for ensuring road safety, road accidents, administrative offenses in the field of road traffic.
Рецензент - А.И. Тамбовцев, начальник кафедры оперативно-розыскной деятельности в органах внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Елена Александровна ПИКИНА, адъюнкт кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России E-mail: [email protected]
Александр Анатольевич БЕЖЕНЦЕВ, заместитель начальника кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
ЗАКОН И ПРАВО 10-2018
Одной из наиболее характерных и неотъемлемых частей современной цивилизации является дорожное движение. Будучи сложной социально-неоднородной, технически непостоянной, данная сфера представляет собой конгломерат разнородных взаимодействующих друг с другом элементов, связанных общей целью функционирования по обеспечению комфортных и безопасных перевозок. При этом, включая пространственное перемещение людей и грузов, дорожное движение в целом не является стихийным процессом, а представляет собой результат сознательной и управляемой деятельности не отдельных индивидуумов, а сложной дорожно-транспортной системы державы. Роль последней в упорядочении общественных отношений, возникающих между участниками дорожного движения, нельзя недооценивать.
Именно государству отводится стратегическая роль в организации и регулировании движения, установлении правил пространственного перемещения пассажиров и грузов, осуществлении федеральными и региональными органами исполнительной власти, государственными субъектами управления автомобильным транспортом, органами местного самоуправления экономической, тарифной, научно-технической и общественной политики, лицензировании, стандартизации и сертификации на автомобильном транспорте, удовлетворении нужд автомототран-спортного комплекса в топливно-энергетических и материально-технических ресурсах, контроле и надзоре за организацией и безопасностью дорожного движения.
Безопасность дорожного движения является ключевым фактором обеспечения комфортности перевозок, соблюдения прав и законных интересов участников движения, развития транспортного сектора экономики страны и, соответственно, предполагает использование различных средств регулирования.
В этих условиях все более очевидной становится необходимость совершенствования управленческой системы обеспечения дорожной безопасности, основу которой составляют охранные административно-правовые нормы.
На сегодня транспорт, особенно автомобильный, рассматривается как источник повышенной опасности, а его эксплуатация связана с риском для жизни и здоровья людей и окружающей среды. Для снижения рисков наступления опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды и общества в целом государство применя-
ет различные правовые инструменты, среди которых наиболее отчетливо выделяются средства юридического направления . Они различаются характером присущих им предписаний, спецификой правового регулирования, что обусловливается сущностью общественных отношений, которые непосредственно охраняются в том или ином конкретном случае.
Говоря об административно-правовых средствах управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, прежде всего, обратимся к этимологической составляющей понятия «средство». В толковых словарях этот термин определяется одинаково, как: «прием, способ действия для достижения чего-либо» .
В юридической науке в теории права применяется понятие «правовые средства», которые образуют целостный, системный юридический механизм, обеспечивающий урегулированность всей совокупности общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования .
Общие признаки правовых средств состоят в том, что они:
■ выражают собой все обобщающие юридические средства обеспечения интересов субъектов права, достижения намеченных целей (в этом обнаруживается социальная ценность рассматриваемых образований и права в целом);
■ воспроизводят информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им специальную юридическую роль, нацеленную на преодоление преград, стоящих на пути удовлетворения прав и законных интересов участников правоотношений;
■ совмещаясь определенным образом, они представляют собой основные работающие части (элементы) действия права, функциональной стороны механизма правового регулирования, правовых режимов;
ЗАКОН И ПРАВО 10-2018
■ приводят к юридическим последствиям, четким результатам, тому или иному уровню результативности или дефектности правового регулирования;
■ реализуются государством .
Важная роль в системе указанных средств
отводится средствам административно-правового характера, которые по своему разнообразию составляют наиболее многочисленную группу наряду с другими (уголовно-правовыми, гражданско-правовыми и т.д.).
Административно-правовые средства в комплексе являются одним из эффективных структурных элементов охранной деятельности органов государства, направленной на формирование и развитие общественных отношений в различных областях на прочной нормативной основе.
Не умаляя влияния других юридических отраслей, следует признать, что именно административное право играет ведущую роль в организации безопасного функционирования автомобильного транспорта. Нормами административного права урегулированы важнейшие аспекты и уровни управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения от межотраслевой координации в деятельности отдельных подразделений, разработки планов стратегического развития до решения индивидуальных юридических дел. Сейчас именно административное право несет основную нагрузку по организации, охране и защите общественных отношений на транспорте; административно-правовые средства составляют самую многочисленную, самую мощную и эффективную группу правовых средств обеспечения безопасности дорожного движения.
Обращаясь к юридической природе административно-правовых средств, подчеркнем, что при помощи средств административного права (нормы, отношения, законодательство, компетенция субъектов, способы реализации норм) осуществляется внешнее выражение и юридическое оформление публичного интереса в управлении.
Административно-правовые средства многообразны, при этом они взаимосвязаны и взаимозависимы, составляют монолитную систему, переплетаются с уголовно-правовыми, финансово-правовыми, экономическими мерами, различными методами организационно-массовой деятельности.
по обеспечению безопасности дорожного движения через призму защиты прав участников дорожного движения, определим их как совокупность приемов и способов, при помощи которых субъекты публичного управления и суды осуществляют защиту нарушенных прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении, с целью их восстановления, возмещения убытков и привлечения виновного лица к ответственности.
Выделим следующие характерные признаки административно-правовых средств управленческой деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Их применение является составной частью правоохранительной деятельности государства в транспортной сфере, раскрывается в пределах правовой категории «административное принуждение» и охватывает как юрисдикционные, так и неюрисдикцион-ные процедуры.
Они имеют главным своим назначением борьбу как с административными проступками, так и с преступлениями против безопасности дорожного движения. Одной из важных функций административного права является функция профилактики правонарушений. Особенно ярко она проявляется в сфере обеспечения дорожной безопасности. Именно профилактика административных правонарушений в области дорожного движения является стратегическим направлением в системе мероприятий, осуществляемых государством по укреплению законности и правопорядка в дорожной отрасли.
Профилактика - наиболее действенный путь борьбы с правонарушениями, прежде всего благодаря обеспечению выявления и устранения (нейтрализации) их истоков. В значительной степени это предотвращение самой возможности совершения правонарушений в области дорожного движения. В сфере дорожного движения и его безопасности профилактика представляет собой систему мероприятий экономического, социального, культурного, воспитательного и правового характера, направленных на снижение уровня аварийности на автомобильных дорогах, минимизацию вредных последствий дорожно-транспортных происшествий и повышение гарантий безопасности дорожного движения.
На сегодня не выработана четкая классификация административно-правовых средств управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, несмотря на ее большое практическое и теоретическое значение. Четкая классификация необходима,
ЗАКОН И ПРАВО 10-2018
прежде всего, для выяснения сущности разнообразных административно-правовых средств, которые применяются органами исполнительной власти для обеспечения дорожной безопасности, осознания цели этих мероприятий, их правового потенциала, соотношения и взаимодействия. Кроме того, классификация позволяет определить типы и виды конкретных средств управленческой деятельности по обеспечению дорожной безопасности путем их дифференциации с целью дальнейшего исследования.
Прежде всего, в основу классификации административно-правовых средств управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения как сверхважных инструментов преодоления аварийности на автодорогах страны могут быть положены принятые функциональные связи, требования логической упорядоченности составных частей системы, четкое системно-структурное их соотношение. Исследование установившихся внутренних связей, существующих в логической системе «административное принуждение», целесообразно осуществлять при помощи инструментария научной классификации.
Следует отметить, что классификация (лат. е1азз1з - разряд + /аею - делаю, раскладываю) как процесс, первоначально, по своей сути, внутренне запрограммирован для обозначения двух категорий действий: во-первых, процесса разложения на классы и, во-вторых, результата этого процесса - определение системы сходных понятий (классов объектов) какой-либо области знаний. «Строго проведенная классификация одновременно подытоживает результаты предшествующего развития отрасли познания и, вместе с тем, отмечает начало нового пути в его развитии» .
Правовые средства по роли, которые они ре-ализовывают, дифференцируются на регулятивные (разрешение) и охранительные (меры протекции); по предметам правового регулирования - на конституционные, административные, гражданские, уголовные и иные; по характеру - на материально-правовые и процессуальные; по смыслу последствий - на обычные (штраф) и исключительные (лишение права); по периоду действия - на постоянные (гражданство) и временные (премия); по виду правового регулирования - на нормативные (установленные в нормах права запреты) и индивидуальные (акт применения права, акт реализации прав и обязанностей); по информационно-психологической
направленности - на стимулирующие (льготы) и ограничивающие (остановка)
Заметим, что административно-правовые средства управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения можно рассматривать в широком и узком смысле: в широком смысле указанные средства означают всю систему административно-правовых норм, которая рассматривается с позиции их функционального назначения для регулирования соответствующих управленческих общественных отношений в сфере дорожного движения; в узкой трактовке административно-правовые средства означают методы административного управленческого воздействия с целью всестороннего обеспечения дорожной безопасности.
По мнению A.C. Квитчука, административно-правовые средства - важная составляющая правового режима обеспечения безопасности дорожного движения, задачами которого является обеспечение безопасного состояния дорожно-транспортных средств, надзор за действиями участников дорожного движения и их надлежащей подготовкой, создание условий для минимизации последствий дорожно-транспортных происшествий .
Действенность режима обеспечения безопасности дорожного движения, с позиции C.M. Зырянова, достигается путем установления полномочий и ответственности субъектов управления и участников дорожного движения, координации их деятельности, разработки и утверждения правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, организации дорожного движения, материального и финансового обеспечения, организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам безопасного движения, медицинского обеспечения, обязательной сертификации, лицензирования деятельности, связанной с обеспечением дорожной безопасности, страхования на транспорте, осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения дорожной безопасности .
В базисе административно-правового режима обеспечения дорожной безопасности находятся правовые нормы, регулирующие права и обязанности участников общественных отношений, определяющие технические требования к элементам улично-дорожной сети, техническо-
ЗАКОН И ПРАВО 10-2018
го состояния автомототранспортных средств, регламентирующие лицензионную деятельность, устанавливающие компетенцию государственных органов, реализовывающих управление в автотранспортной области.
Иными словами, административно-правовые средства управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения являются именно теми необходимыми инструментами, посредством которых поддерживается на должном уровне правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения и достигается его действенность.
Прежде чем обратиться к определенным группам административно-правовых средств управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, необходимо заметить, что достижение основных целей правового регулирования отношений в дорожно-транспортной сфере возможно лишь при комплексном использовании всех выделенных правовых средств управленческой деятельности, поскольку только применение всей совокупности правовых средств, которые реализуются в соответствующих последовательности и порядке, позволят достичь эффективности правового регулирования деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Итак, все административно-правовые средства, используемые в механизме управленческой деятельности по обеспечению дорожной безопасности, можно условно (поскольку на практике довольно часто одним и тем же средствам в определенной степени могут быть присущи черты и регулятивного, и организационного, и превентивного характера) объединить в несколько групп по следующим критериям:
По наличию или отсутствию нарушения норм автотранспортного законодательства - на административно-юрисдикционные (средства пресечения нарушений правил, норм и стандартов в дорожной отрасли и меры административной ответственности) и неюрисдикционные средства (направленные на профилактику соответствующих нарушений);
В зависимости от уровней правового регулирования административно-правовые средства управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения делятся на те, что применяются по федеральному законодательству, подзаконным правовым актам и на локальном уровне правового регулирования;
По характеру регулирующего влияния их можно разделить на три типа: средства убежде-
ния, средства поощрения и средства принуждения. Путем убеждения, поощрения и принуждения администрация обеспечивает функционирование системы управления безопасности дорожного движения, организованность дорожного движения, дисциплинированность участников, стабильность корреспондирующих правоотношений. От того, насколько рационально используются эти три метода, зависит эффективность всех направлений управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, а также отраслевой политики в целом. Для того чтобы государственная политика безопасности дорожного движения была действительно эффективной, методы убеждения, поощрения и принуждения должны разумно сочетаться, т.е. не противостоять друг другу, а взаимно дополняться и подчиняться единой стратегической цели. Только их гармоничное сочетание способно обеспечить сбалансированное и всестороннее влияние на общественные отношения. Значительное умножение роли того или иного метода непременно приводит к социальным диссонансам, росту деликтности, отходу от демократических принципов администрирования;
■ в зависимости от принудительного характера применения - на мероприятия административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административного обеспечения и административной ответственности;
■ в зависимости от направлений использования органами исполнительной власти - на средства, используемые в процессе нормотворческой деятельности и в процессе осуществления правоприменительной деятельности;
■ по направленности их действий административно-правовые средства управленческой деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения делятся на:
Регулятивные (занимают ведущее место в системе административно-правовых средств охраны данной сферы общественных отношений, поскольку все другие средства направлены на обеспечение их реализации, предупреждение и пресечение их нарушений, привлечение виновных к административной ответственности);
Разрешительные (выдача разрешений на управление транспортными средствами;
ЗАКОН И ПРАВО 10-2018
движение транспортных средств со сверхгабаритными, тяжеловесными, опасными грузами и в колонне; проведение ремонта и реконструкционных работ автомобильных дорог; пользование специальными звуковыми и световыми устройствами; еще одной формой разрешительной деятельности в исследуемой сфере является сертификация транспортных средств, работ, услуг на автомобильном транспорте);
Регистрационные (например, процедуры регистрации, перерегистрации авто-мототранспортных средств и снятие их с учета);
Лицензионные (лицензирование на автомобильном транспорте направлено на определение начальных и текущих условий предоставления услуг по перевозкам пассажиров и грузов, а также важнейших параметров обслуживания потребителей, в том числе обеспечение их безопасности во время перевозок);
Контрольно-надзорные (состоят из надзора за дорожным движением, за перевозкой опасных, крупногабаритных и тяжеловесных грузов, за проектированием, строительством и эксплуатацией дорог, улиц, инженерных дорожных сооружений, объектов придорожного сервиса и т.д.);
Возобновляемые (направленные на возмещение убытков пострадавшим от дорожно-транспортных происшествий) и
Превентивно-охранные (речь идет о том, что правовой инструментарий непосредственно направлен на предотвращение возникновения негативных факторов на автомобильном транспорте).
В завершение следует отметить, что выбор конкретного административно-правового средства управленческой деятельности по обеспече-
иию безопасности дорожного движения, целесообразность его применения в той или другой ситуации определяются условиями, которые сложились, наличием определенных обстоятельств, задачами и компетенцией органа (должностного лица), действующего в конкретной ситуации, субъективными факторами.
Библиографический список
1. Большой толковый словарь правильной русской речи / Л.И. Скворцов. М.: Оникс; Мир и Образование, 2009.
2. Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 2000.
3. Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. М.: Лениздат, 1973. 328 с.
4. Зырянов С.М. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 181 с.
5. Квитчук А.С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России: исто-рико-правовое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. 360 с.
6. Малъко А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал рос. права. 1998. № 8. С. 66-77.
7. Матузов Н.И. Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2006. 541 с.
8. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.:. ООО «А ТЕМП», 2006.
9. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред.: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев. М.: Сов. энц., 1983.
10. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993. 542 с.
ЗАКОН И ПРАВО 10-2018
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых публичной администрацией для обеспечения правопорядка.
Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры, установленные нормами административного права.
Административно-правовое принуждение - один из видов правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие:
меры административного принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями (как правило, административнымиадминистративно-принудительными средствами;
Административно правовое принуждение осуществляется в рамках неслужебного подчинения при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения. Оно применяется субъектами публичной функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти;
Множественность и разнообразие субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, еще одна важная его особенность. Осуществлять меры административного воздействия вправе десятки видов органов.
Административному воздействию подвергаются не только отдельные физические лица, но и организации, коллективные субъекты.
Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.
Административно-правовое принуждение - это особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями. Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль соблюдения соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение.
Административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно правовых нормах. Однако меры административного принуждения применяются для обеспечения соблюдения не всех без исключения административно правовых норм, а только тех, которые формируют общеобязательные (не имеющие ведомственных границ) правила поведения в сфере государственного управления. Сюда можно отнести и правила дорожного движения.
Таким образом, являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного правопорядка, обеспечения общественной безопасности.
Само наименование принудительных мер свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, т.е. внесудебный, порядок их применения. Использование этих мер отнесено в большинстве случаев к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями. Однако отдельные меры административного принуждения могут применяться только судьями. В этой связи можно разделить на те, которые могут применяться во внесудебном порядке, и на те, которые могут применяться лишь в судебном порядке.
Крайне важным является вопрос об административно-правовых нормах, регулирующих применение мер административного принуждения. Безусловно, что их использование в той или иной степени ограничивает права и свободы граждан. В этом, видимо, нет ничего страшного, так как согласно Конституции РФ, права и свободы граждан могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Но необходимо, чтобы такие ограничения были предусмотрены федеральным законом Ст. 55 Конституции РФ".
Следовательно, основания, условия и порядок осуществления мер административного принуждения, перечень мер, допустимых к использованию в тех или иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, - все это должно определяться только нормами федеральных законов.
Анализ правовых актов, устанавливающих меры административного принуждения, показывает, что по целевому назначению их можно разделить на три группы:
Административно-предупредительные меры;
Меры административного пресечения;
Меры административной ответственности.
Мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий. Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, подобные меры осуществляются в принудительном порядке в процессе односторонней реализации юридически властных полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Выражаются административно-предупредительные меры, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что, в свою очередь, также характеризует их принудительную природу. Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений, а направлены на их предотвращение, эти меры предшествуют применению других мер административного принуждения, реализуемых в случаях совершения административных правонарушений.
Административно-предупредительные меры достаточно многообразны, они применяются различными субъектами системы исполнительной власти во многих сферах государственного управления.
В области обеспечения безопасности дорожного движения применяются следующие административно-предупредительные меры:
проверка у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность (при наличии к тому достаточных оснований);
при возникновении угрозы общественной безопасности временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах;
останавливать транспортные средства и проверять документы на права пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;
с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, осуществлять осмотр транспортного средства и грузов.
При применении вышеуказанных административно -предупредительных мер должностными лицами органов исполнительной власти протокол об административном правонарушении не составляется.
Меры административного пресечения применяются в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий.
В целях обеспечения безопасности дорожного движения применяются следующие меры:
Доставление;
Административное задержание;
Досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице;
Изъятие вещей, запрещенных к обороту либо ограниченных в нем и документов;
Отстранение от управления транспортным средством;
Медицинское освидетельствование на состоянии алкогольного опьянения;
Задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации;
Арест транспортного средства.
Доставлением называется принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола при невозможности его составления непосредственно на месте выявления административного правонарушения в служебное помещение органа внутренних дел (милиции) или в иное служебное помещение.
Срок доставления не предусмотрен, однако закреплено, что доставление должно быть осуществлено в возможный короткий срок. О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении.
По своей правовой природе доставление нарушителя является составной частью такой процессуальной нормы, как административное задержание.
Административное задержание является, по сути, кратковременным ограничением свободы физического лица и может быть применено лишь в исключительных случаях.
Цель административного задержания как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - установление личности правонарушителя, составление протокола об административном правонарушении, когда его составление является обязательным, но на месте составить протокол невозможно.
Основанием применения административного задержания является только совершение лицом административного правонарушения.
Об административном задержании составляется протокол, в котором указывается дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания.
По просьбе лица, подвергнутого административному задержанию, о месте его нахождения в кратчайший срок должны быть уведомлены родственники, администрация по месту работы или учебы, и защитник.
Срок административного задержания не должен превышать три часа либо не более 48 часов, в случае если в отношении лица ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест.
Срок административного задержания исчисляется с момента доставления правонарушителя в служебное помещение органов внутренних дел или в иное служебное помещение. Для лиц, задержанных в состоянии опьянения, срок начинает исчисляться с момента их вытрезвления.
В целях обнаружения следов правонарушения и вещественных доказательств, имеющих значение для дела, уполномоченные на то лица (ст. 27.2, 27.3 КоАП РФ) могут производить досмотр транспортного средства.
Досмотр - это обследование транспортного средства без нарушения его конструктивной целостности.
Досмотр производится в присутствии двух понятых и лица, в чьем ведении находится транспортное средство.
В случаях, не терпящих отлагательств, досмотр транспортного средства может быть произведен в отсутствии владельца. При досмотре
транспортного средства должна быть обеспечена его сохранность и товарный внешний вид. О досмотре транспортного средства составляется протокол Ст. 27.9 КоАП РФ..
Изъятие вещей, являющихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, осуществляется лицами, указанными в ст.ст. 27.2, 27.3, 28.3 КоАП РФ, в присутствии двух понятых.
Об изъятии вещей и документов составляется протокол. (См. приложение № 4).
При совершении административного правонарушения, влекущего за собой лишение права управления транспортным средством у водителя изымается до вынесения постановления по делу об административном правонарушении водительское удостоверение и выдается временное разрешение на право управления транспортным средством до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
Приказом МВД России от 1 августа 2002 года № 720 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 июня 2002года № 472» Зарегистрированный в Минюсте РФ 27 августа 2002 года № 3745 утверждена форма временного разрешения на право управления транспортным средством. (См. Приложение № 5).
Отстранение от управления транспортным средством, т.е. запрещение лицу совершать действия, в результате которых транспортное средство может быть приведено в движение, следует рассматривать и как меру, направленную на пресечение правонарушения.
В качестве основания применения отстранения от управления транспортным средством предусмотрено несколько противоправных деяний:
Управление транспортным средством водителем, не имеющем при себе документов на право управления им, регистрационных документов на транспортное средство, а равно документов, подтверждающих право владения, пользования или распоряжения управляемым им транспортным средством в отсутствии его владельца ч. 1 ст. 12.3 КоАП РФ;
Управлением транспортным средством с заведомо неисправной тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда) ч.2 ст. 12.5 КоАП РФ;
Управлением транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (за исключением учебной езды) ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ;
Управление транспортным средством водителем, лишенным права управления транспортным средством "ч. 2 ст. 21.7 КоАП РФ.
В названных случаях лица подлежат отстранению от управления транспортным средством до устранения причин отстранения.
Об отстранении от управления транспортным средством составляется протокол, копия которого вручается лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Такая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении как медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения наиболее применяемая сотрудниками ГИБДД.
Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения может производиться должностными лицами ГИБДД с использованием индикаторных трубок «Контроль трезвости». Изменение цвета наполнителя трубки с желтого на зеленый свидетельствует о наличии в организме обследуемого алкоголя, а по высоте окраски наполнителя путем сравнения с цветной школой инструкции памятки определяется содержание алкоголя в выдыхаемом воздухе. При прохождении освидетельствования на состояние алкогольного опьянения с использованием индикаторных трубок «Контроль трезвости» необходимо присутствие двух свидетелей, а трубка должна быть вскрыта должностным лицом ГИБДД непосредственно перед применением в присутствии обследуемого лица и двух свидетелей.
Если водитель не согласен на проведение освидетельствования с применением индикаторной трубки «Контроль трезвости» или явился участником дорожно-транспортного происшествия, в результате которого имеются пострадавшие или причинен существенный материальный ущерб, то в таких случаях проводится освидетельствование в медицинском учреждении.
Порядок направления гражданина на медицинское освидетельствование в стационарное медицинское учреждение и порядок проведения этого освидетельствования регламентировались «Инструкцией о порядке направления граждан на освидетельствование для установления опьянения и проведения освидетельствования», утвержденной 29 июня 1983 года МВД СССР, Минздравом СССР и Минюстом СССР. Но она утратила силу и в настоящее время заменена «Временной инструкцией о порядке медицинского освидетельствования для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения», утвержденной заместителем министра здравоохранения СССР 1 сентября 1988 года (№ 06-1433-14). Более поздних документов, регламентирующих порядок медицинского освидетельствования водителей не было до 14 июля 2003 года, когда вышел приказ Минздрава РФ № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» (в ред. Приказов Минздравсоцразвития России от 7 сентября 2004г. № 115 и от 10 января 2006 г. № I) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003г. № 28; 2004г. № 40; 2006г. № 9, которым утверждались новые формы, новая инструкция по проведению медицинского освидетельствования на состояние лица, которое управляет транспортным средством, а также, что самое главное, - критерии, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоянии опьянения и подлежит на медицинское освидетельствование. Эти критерии следующие:
Запах алкоголя изо рта;
Неустойчивость позы;
Нарушение речи;
Выраженное дрожание пальцев рук;
Резкое изменение окраски кожных покровов лица;
Поведение, не соответствующее обстановке.
С внесением изменений в приказ Приказ Минздрава РФ № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» (в ред. Приказов Минздравсоцразвития России от 7 сентября 2004г. № 115 и от 10 января 2006 г. № 1) появился такой критерий как наличие алкоголя в выдыхаемом воздухе, определяемое техническими средствами индикации, зарегистрированными и разрешенными для использования в медицинских целях и рекомендованными для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения.
При направлении лица на медицинское освидетельствование должностное лицо ГИБДД составляет протокол. (См. приложение № 6). В приложении № 3 к приказу № 308 от 14 июля 2003 года дана «Инструкция по проведению медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и заполнению учетной формы 307/У», которая именуется актом медицинского освидетельствования. (См. Приложение № 7).
Медицинское освидетельствование на состояние опьянения может производиться только в организациях здравоохранения, имеющим лицензию, выданную на основании «Положения о лицензировании медицинской деятельности», утвержденного Постановлением Правительства РФ № 499 от 4 июля 2002 года.
Освидетельствование граждан медицинскими работниками со средним образованием запрещено.
На основании Приложения № 3 Приказа Минздрава РФ № 308 от 14 июля 2003 года заключение о наличии алкогольного опьянения выносится, если концентрация алкоголя, в крови обследуемого составляет 0,03 промилле п. 11 Приложения № 3 Приказа Минздрава РФ № 308 от 14 июля 2003 года.
Задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации предусматривает применение двух мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Задержание транспортного средства производится в случаях:
* Управления транспортным средством водителем, не имеющем при себе документов на право управления им, регистрационных документов на транспортное средство, а равно документов, подтверждающих право владения, пользования или распоряжения управляемым им транспортным средством в отсутствии его владельца - ч. 1 ст. 12.3 КоАП РФ;
Управления транспортным средством с заведомо неисправной тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством - ст. 12.5 КоАП РФ;
Управления транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (за исключением учебной езды), управления транспортным средством водителем, лишенным права управления транспортным средством - ч. 1,2 ст. 12.7 КоАП РФ;
Управления транспортным средством водителем, находившемся в состоянии алкогольного опьянения - ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ;
Нарушения правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшего создание препятствий для движения других транспортных средств, а равно остановки или стоянки транспортного средства в тоннеле - ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ;
* Невыполнение законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения - ст. 12.26 КоАП РФ.
Задержание транспортного средства означает, что лицу запрещается его эксплуатировать, а само транспортное средство согласно Постановлению Правительства РФ от 18 декабря 2003 года № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» помещается на специально оборудованную охраняемую стоянку.
Должностное лицо, задержавшее транспортное средство, несет ответственность за вред, причиненный его владельцу, только в случае неправомерного задержания транспортного средства. Запрещение эксплуатации транспортного средства применяется в случаях:
Нарушения обеспечивающих безопасность жизни и здоровья людей, сохранность имущества, охрану окружающей среды - ст. 9.3 КоАП РФ;
Управления транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра - ст. 12.1 КоАП РФ;
Управления транспортным средством с заведомо неисправной тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством - ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ.
При задержании транспортного средства по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ, эксплуатация транспортного средства запрещается. При этом государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ.
О задержании транспортного средства, запрещении его эксплуатации составляется протокол. Приказом МВД России от 19 марта 2004 года № 187 «О реализации постановления Правительства РФ от 18 декабря 2003 года №759» Зарегистрирован в Минюсте РФ 5 апреля 2004 года № 5714 утверждены формы протокола о задержании транспортного средства (См. Приложение № 8) и протокола о запрещении эксплуатации наземного транспортного средства (См. Приложение №9).
Арест транспортного средства применяется в основном при невозможности изъятия транспортного средства, или в случаях, если их сохранность может быть обеспечена без изъятия. Цель наложения ареста - обеспечить возможность взыскания штрафа, если он будет наложен за совершенное правонарушение.
Аресту подлежат только те товары, транспортные средства, которые явились орудием или предметом совершения правонарушения. Суть данной меры в том, что составляется опись товаров, транспортных средств и иных вещей и запрещается лицу, в отношении которого применяется данная мера, и ли его законному представителю распоряжаться, а в случае необходимости и пользоваться ими. Не подлежат аресту товары, необходимые физическому лицу и лицам, находящимся на иждивении.
В случае необходимости товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, упаковываются и (или) опечатываются.
Товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, могут быть переданы на ответственное хранение лицу, в отношении которого применяется данная мера, либо иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест. Несоблюдение установленного порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, на которое наложен арест (растрата или сокрытие товаров, транспортных средств и иных вещей), влечет для лица, которому поручено хранение имущества, наступление предусмотренной законодательством РФ ответственности.
Об аресте товаров, транспортных средств и иных вещей составляется протокол. (См. Приложение № 10). В протоколе об аресте товаров, транспортных средств и иных вещей указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы, составившего протокол, сведенья о лице, в отношении которого применена данная мера, и о лице, во владении которого находятся товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, их опись и идентификационные признаки, а также делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи и иных установленных способов фиксации вещественных доказательств.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
© НАЗАРОВ Валерий Юрьевич
кандидат юридических наук, председатель Совета учебно-методического объединения образовательных учреждений профессионального образования в области судебной экспертизы, начальник Саратовского юридического института МВД России.
@ (845-2) 640-455, И [email protected]
Определяются правовые основы регулирования дорожного движения. Предложен оптимальный вариант компромисса между мотивами поведения участников дорожного движения и мотивами обеспечения безопасности на дорогах.
Ключевые слова: организация дорожного движения, транспортные средства.
Административно-правовое регулирование организации дорожного движения является одной из самых злободневных тем, обсуждаемых как на уровне министерств и ведомств, так и рядовыми гражданами - участниками дорожного движения. Вследствие особой важности проблем, возникающих в этой связи, необходимо обозначить понятийный ряд. Дорожное движение рассматривается автором как совокупность общественных отношений, сущность и содержание которых предопределяют необходимость и возможность административно-правового регулирования в области дорожного движения, а также цель и средства такого регулирования.
До нормативного закрепления данного понятия в литературе превалировал технократический подход, где акцент делался на механическом аспекте дорожного движения, на представлении его как «совокупности участвующих в движения пешеходов и различных типов транспортных средств, управляемых людьми» . Социальный аспект дорожного движения выражался лишь в указании, что «действия участников дорожного движения - водителей, пешеходов и пассажиров определяются специ-
альными правилами» . При этом в исследованиях проблем административно-правового регулирования в области дорожного движения основное внимание уделялось его правоохранительному аспекту .
В Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» законодатели определили дорожное движение как «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без такового в пределах дорог» (ст. 2).
Определение, взятое в целом ряде документов, не оставляет сомнений, что в нём нужны корректирующие и уточняющие дополнения. Попытка исследования проблем административно-правового регулирования в правоохранительном аспекте была предпринята С. А. Радионовым, который подошёл к рассмотрению дорожного движения как сферы реализации транспортных потребностей общества и обосновал ряд положений об организации дорожного движения как правовой формы управления . В. С. Кураков в своих работах осветил вопросы административно-правового статуса водителей в части приобретения и прекращения
права на управление транспортными средствами . Однако широкого развития категория административно-правового регулирования дорожного движения в науке не получила. По-прежнему в тематике исследований преобладают разработки административно-юрисдикционного характера . Представляется, что одна из причин этого кроется в недостаточном раскрытии содержания общественных отношений, образующих дорожное движение, как предмета административно-правового регулирования.
Общественные отношения, образующие дорожное движение, возникают в процессе перемещения людей и грузов. Пространственное перемещение людей, предметов, средств, продуктов их труда является неотъемлемой составной частью материального производства, деятельности людей в социально-культурной и административно-политической сферах, что позволяет определить его как насущную общественную и личную потребность.
Эффективность удовлетворения потребности в перемещении определяется теми затратами, которые необходимо сделать, чтобы осуществить перемещение. Приоритет временных затрат обусловлен специфическим положением дорожного движения, которое выступает и как самостоятельная система, и как составная часть других социально-экономических систем в жизнедеятельности общества и государства. Затраты времени на перемещение являются обычно непроизводительными по отношению к тем задачам, которые решаются этими системами. Поэтому чем меньше времени затрачено на перемещение, тем выше, при прочих равных условиях, эффективность данного процесса. Это обстоятельство является важнейшим фактором, детерминирующим характер исследуемых общественных отношений.
Таким образом, первая особенность исследуемых общественных отношений состоит в том, что они возникают по поводу удовлетворения общественной и личной потребности в пространственном перемещении людей, предметов, средств, продуктов их труда сообразно времени, затраченному на передвижение.
Перемещение людей и грузов осуществляется по дорогам с использованием транспортных средств, то есть устройств, предназначенных для перевозки по дорогам людей, грузов или установленного на них оборудования. Дорога представляет собой обустроенную или приспособленную и используемую для движения транспортных средств полосу земли или поверхность искусственного сооружения, которая включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы.
Транспортные средства и дороги в совокупности образуют единую дорожно-транспортную технику, которая включает в себя активную и пассивную составляющие. Активная составляющая непосредственно обеспечивает реализацию тех функций, для выполнения которых техника предназначена. Пассивная -призвана создавать условия для максимально полной реализации возможностей активной техники. В дорожном движении активную составляющую образуют транспортные средства. Дороги, относясь к пассивной составляющей дорожно-транспортной техники, определяют условия, в которых осуществляется реализация передвижения транспортных средств.
Транспортные средства обладают транспортным потенциалом, зависящим от мощности двигателя. Потенциал предопределяет минимальные пределы затрат времени. Одновременно с началом движения транспортных средств по дороге, то есть реализации их транспортного потенциала, начинают проявляться отрицательные свойства транспортных средств - возникает опасность дорожно-транспортного происшествия. Движущееся транспортное средство обладает таким запасом кинетической и потенциальной энергии, которая способна произвести разрушающее действие. Потенциальная опасность движения транспортных средств материализуется в реальные вредные последствия при возникновении дорожно-транспортных происшествий, которые прерывают процесс перемещения1. И чем в большей степени проявляются свойства техники, определяющие её способность осуществлять транспортную работу с минимальными затратами времени, тем выше при прочих равных условиях вероятность возникновения дорожно-транспортных происшествий и возможная тяжесть их последствий. На это диалектическое противоречие, присущее дорожно-транспортной технике, - «скорость -опасность» впервые указал В. В. Лукьянов .
Затраты времени на передвижение задаются прежде всего расстоянием, на которое должно быть оно осуществлено. Минимум затрат достигается при максимальном использовании тягово-динамического потенциала транспортных средств, физических возможностей пешеходов и при движении по участкам улично-дорожной сети, обеспечивающим кратчайший путь от пункта отправления до пункта назначения. Угроза
1 В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» дорожно-транспортное происшествие определяется как событие, возникшее в процессе движения транспортного средства по дороге и с его участием, приведшее к гибели или ранению людей, повреждению транспортных средств, сооружений, грузов, иному материальному ущербу.
возникновения дорожно-транспортных происшествий диктует необходимость снижения скорости движения по отношению к максимально возможной, вплоть для полной остановки.
Дорожно-транспортные происшествия - это столкновения транспортных средств между собой, их опрокидывания, наезды на пешеходов или препятствия, падения пассажиров, другие подобные события1. То есть в механическом отношении происшествия являются следствием нарушения устойчивости или (и) автономности движения транспортных средств. Таким образом, потенциальные скоростные возможности, равно как и направления движения, могут быть реализованы лишь в той степени, в какой обеспечиваются устойчивость и автономность движения транспортных средств.
Вероятность нарушения устойчивости при движении транспортного средства с конкретной скоростью определяется состоянием таких свойств техники, как сцепные качества колёс транспортных средств, покрытием проезжей части дороги, устойчивостью транспортного средства против опрокидывания, геометрическими параметрами дороги и другими. Нарушение автономности движения транспортного средства возможно из-за ограниченности площади дорог; наличия пересечений дорог между собой и с железными дорогами; различий в скоростных возможностях транспортных средств и обусловленных этими различиями обгонов, перестроений и других манёвров транспортных средств; одновременного использования дорог для транспортного и пешеходного движения; действия других факторов, производных от характеристик дорожно-транспортной техники.
Вторая значимая особенность общественных отношений, образующих дорожное движение, заключается в том, что они возникают в процессе использования для перемещения людей и грузов дорожно-транспортной техники, которой объективно присущи противоречивые свойства.
Общественные отношения могут быть предметом правового регулирования лишь тогда, когда выступают в качестве волевых отношений. Именно волевое поведение людей является непосредственным предметом правового регулирования . Пространственное перемещение людей и грузов с использованием дорожно-транспортной техники представляется результатом сознательных волевых действий по управлению движением транспортных средств по дороге, пешему передвижению или
1 Правила учёта дорожно-транспортных происшествий. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. № 647 // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 28. - Ст. 2681.
передвижению на транспортных средствах без управления ими.
Люди, выполняющие данные социальные роли, - это водители, пешеходы, пассажиры. Волевой характер поведения участников дорожного движения определяет возможность правового регулирования возникающих между ними отношений. Сущность деятельности участников дорожного движения, создающая необходимость правового регулирования, реализуется в нахождении оптимального компромисса между минимизацией времени передвижения и необходимостью обеспечения его безопасности.
Это положение проявляется в общих закономерностях отношений между людьми и созданной ими техникой. Использование техники принципиально расширяет диапазон возможностей человека по удовлетворению имеющихся потребностей, тем самым материализуется свобода его поведения, определяемая возможностью достижения поставленных целей в соответствии со своими интересами. Но одновременно техника оказывает и отрицательное воздействие на различные стороны жизнедеятельности общества. Это объективно ограничивает свободу в использовании основных потребительских свойств техники, которые могут быть реализованы лишь в той степени, в какой отрицательные последствия признаются приемлемыми для общества. Энергетический потенциал транспортных средств и физические возможности пешеходов отражают тот максимум свободы, которым обладают участники дорожного движения в отношении минимизации затрат времени на удовлетворение транспортных потребностей общества. Однако свобода передвижения объективно ограничена состоянием и свойствами дорожно-транспортной техники, определяющими устойчивость и автономность движения транспортных средств.
В науке психологии поведение, характерное для деятельности участников дорожного движения, трактуется как поведение в условиях риска . Наибольшая сложность заключается в поведении водителей, а также пешеходов - участников дорожного движения, активно использующих возможности техники. Для пассажиров характерно в основном пассивное поведение. Под термином поведение в условиях риска подразумеваются действия в неоднозначной обстановке, которая возникает в том случае, если реализуются два условия: 1) определённом исходном состоянии субъект для достижения какой-либо цели вынужден принимать решение о способах её достижения и осуществлении альтернативных действий; 2) недостижение выбранной цели воспринимается субъектом как результат более нежелательный, чем исходное
положение, в то время как её достижение является более предпочтительным, в сравнении с другими альтернативными вариантами. Таким образом, для поведения в условиях риска характерно наличие конфликтной обстановки, когда каждое увеличение вероятности одного исхода сопряжено с её уменьшением для другого.
Для участника дорожного движения ситуация риска заключается в том, что он имеет два противоположных мотива своих действий: стремление к минимизации затрат времени, предполагающее достижение максимальной скорости и движение по минимально короткой траектории, и стремление к безопасности, направленное на предупреждение предполагаемых отрицательных последствий своего дорожного поведения. Конфликт мотивов завершается принятием решения о режиме (скорости и направлении) движения, в котором отражается соотношение мотивов. Игнорирование какого-либо из них может довести дорожное движение до абсурда. Пренебрежение мотивом безопасности приводит к дорожно-транспортным происшествиям. В то же время чрезмерная осторожность отрицательно отражается на эффективности удовлетворения транспортной потребности.
Оптимальным вариантом решения о режиме движения является компромисс между принципиальными мотивами поведения участника дорожного движения, который обеспечивает безопасное передвижение с минимальными затратами времени, причём мотив безопасности должен быть первостепенным.
Принятие решения о режиме движения занимает центральное место в процессе управления движением транспортного средства по дороге, равно как и пешего перемещения . Ему предшествуют приём и обработка информации о состоянии дорожно-транспортной ситуации и прогнозирование её развития. Условием оптимального выбора является своевременно полученная, полная информация о наличии и состоянии факторов, объективно ограничивающих возможности проявления свободы перемещения, и максимально точный прогноз развития дорожно-транспортной ситуации, включая действия других участников дорожного движения. Выполнение этих требований диктует необходимость внешнего упорядочивающего воздействия на поведение участников дорожного движения в процессе подготовки, принятия и реализации ими решений о режимах движения, что обеспечивало бы согласованность их действий с условиями движения и заблаговременно разрешало бы возможные конфликты по поводу использования для передвижения площади дорог. Это означает, что дорожное движение нуждается в правовом
регулировании - нормативно-организационном воздействии на составляющие его общественные отношения, осуществляемом при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) в целях их упорядочения, охраны и развития .
Правовое регулирование реализуется различными методами. Специфика составляющих дорожное движение общественных отношений определяет, что их упорядочение требует использования метода административно-правового регулирования, посредством которого должен быть установлен правовой порядок дорожного движения, обеспечивающий безопасное перемещение людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог с минимальными затратами времени. Таковы основные предпосылки, определяющие возможность и необходимость административно-правового регулирования в области дорожного движения, вытекающие из особенностей существующих в этой сфере общественных отношений.
Первооснову собственно правового регулирования образует правовая норма - законодательно установленное или санкционированное государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, модели поведения. Для юридической нормы характерна особая структура, то есть особая компоновка содержания, связь и соотношение составляющих её элементов.
В теории права выделяют логические правовые нормы и нормы-предписания. Логические нормы содержатся либо в нескольких статьях одного нормативного акта, либо в статьях разных нормативных актов. Нормы-предписания, как правило, соответствуют первичной структуре текста нормативного акта (статье, пункту, абзацу статьи, конкретной фразе текста). Логическая норма включает в свой состав три основных элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию. Гипотеза содержит перечень условий, при которых норма действует. Диспозиция указывает на суть и содержание самого правила поведения участников общественных отношений в условиях, определённых в гипотезе, на те права и обязанности, которые они при этом имеют. Санкция - часть нормы, которая устанавливает меры, применяемые при её несоблюдении. Нормы-предписания подразделяются на регулятивные (непосредственно регулируют общественные отношения путём предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей) и охранительные (регламентируют меры юридической ответственности и другие
меры государственно-правового принуждения). Регулятивные нормы-предписания включают гипотезу и диспозицию, охранительные - гипотезу и санкцию .
Основу административно-правового регулирования в области дорожного движения составляют регулятивные нормы, содержащиеся в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Первостепенное значение имеет регламентированное в Законе «право участников дорожного движения свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам» (ч. 3 ст. 24). Это означает, что «краеугольным камнем» правового регулирования в области дорожного движения является общее дозволение участникам дорожного движения на использование имеющихся у них возможностей по минимизации времени перемещения. Одновременно установлено, что передвижение должно осуществляться в соответствии и на основании установленных правил, которые ограничивают возможность проявления свободы передвижения либо путём позитивного обязывания совершать определённые действия, либо путем запрета на их совершение.
В совокупности указанных в законодательстве правил приоритет имеют правила дорожного движения. В соответствии с законом именно Правила дорожного движения устанавливают единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации1. Утверждение этого документа отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации. В пункте 1.1 действующих Правил оговорено, что другие нормативные акты, касающиеся дорожного движения, должны основываться на требованиях Правил и не противоречить им.
В Правилах содержится общее позитивное обязывание участников дорожного движения обеспечивать безопасность передвижения. Оно состоит в том, что участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасности и не причинять вреда (п. 1.5 Правил). Тем самым они обязываются не допускать своими действиями возникновения дорожно-транспортных происшествий.
1 Действующие в настоящее время Правила дорожного движения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 // САПП РФ, 1993. - № 47. - Ст. 4531.
действия в соответствующих ситуациях или запреты на их совершение.
На основе позитивных обязываний осуществляется регламентация действий водителей при установлении скорости движения, выборе дистанции до движущегося впереди транспортного средства и бокового интервала при совершении различных маневров. Примерами тому являются требования к водителю:
Вести транспортное средство со скоростью, не превышающей установленного ограничения, учитывая при этом интенсивность движения, особенности и состояние транспортного средства и груза, дорожные и метеорологические условия, в частности видимость в направлении движения;
Соблюдать такую дистанцию до движущегося впереди транспортного средства, которая позволила бы избежать столкновения, а также необходимый боковой интервал, обеспечивающий безопасность движения;
Перед началом движения, перестроением, поворотом (разворотом) и остановкой подавать сигналы световыми указателями поворота соответствующего направления; при выезде на дорогу с прилегающей территории уступать дорогу транспортным средствам и пешеходам, движущимся по ней, при перестроении уступать дорогу транспортным средствам, движущимся попутно без изменения направления;
Перед началом обгона убедиться в том, что полоса движения, на которую он намерен выехать, свободна на достаточном для обгона расстоянии и т. п.
Посредством позитивных обязываний осуществляется регламентация действий пешеходов при их движении по дороге и при переходе через проезжую часть дороги, а также при поездке на транспортном средстве, посадке и высадке.
Позитивные обязывания используются также для разрешения конфликтов между водителями и между водителями и пешеходами по поводу использования проезжей части дороги в «конфликтных точках» (перекрёстки, пешеходные переходы, места остановки общественного транспорта). Например, на перекрёстке при повороте налево или направо водитель должен уступить дорогу пешеходам, переходящим проезжую часть дороги, на которую он поворачивает, а также велосипедистам, пересекающим её по обозначенным дорожкам. На базе позитивных обязываний установлен порядок пользования внешними световыми приборами и звуковыми сигналами, а также порядок применения аварийной сигнализации и знака аварийной остановки, обеспечивающий информационное взаимодействие участников
дорожного движения. Примерами запретов на совершение некоторых действий являются запрещения: движения по разделительным полосам и обочинам, тротуарам и пешеходным дорожкам; превышения максимальной скорости, определённой технической характеристикой транспортного средства; совершения обгона на регулируемых перекрёстках с выездом на полосу встречного движения, на пешеходных переходах при наличии на них пешеходов; остановки транспортного средства на трамвайных путях, а также в непосредственной близости от них, если это создаст помехи движению трамваев; выезда на перекрёсток или пересечение проезжих частей, если образовался затор, который вынудит водителя остановиться, создав препятствие для движения транспортных средств в поперечном направлении.
Пассажирам запрещено при поездке на грузовом автомобиле с бортовой платформой стоять, сидеть на бортах или на грузе выше бортов, открывать двери транспортного средства во время движения.
Правила дорожного движения содержат также другие позитивные обязывания и запреты для водителей, не сводящиеся к регламентации их действий в различных дорожно-транспортных ситуациях и информационному взаимодействию. В частности, установлены требования к буксировке механических транспортных средств, осуществлению учебной езды, перевозке пассажиров и грузов и другие.
Общественные отношения, образующие дорожное движение, настолько разнообразны, что обеспечить в полном объёме их правовое регулирование только с помощью Правил дорожного движения невозможно. Требуются дополнительные меры по оптимизации порядка дорожного движения, по упорядочению отношений между его участниками применительно к конкретным характеристикам улично-дорожной сети, параметрам движения транспортных и пешеходных потоков, видам осуществляемых перевозок, действию других факторов, влияющих на режимы движения транспортных средств и пешеходов и, как следствие, - на безопасность дорожного движения. Это достигается путём применения так называемых технических средств организации дорожного движения. В пункте 1.3 Правил дорожного движения закреплено, что участники дорожного движения обязаны знать и соблюдать относящиеся к ним требования не только Правил, но и сигналов светофоров, знаков и разметки, а также выполнять распоряжения регулировщиков, действующих в пределах предоставленных им прав и регулирующих дорожное движение установленными сигналами. На основе использования технических средств
осуществляется комплекс нормативно-правовых и организационно-технических мероприятий, который вместе с распорядительными действиями в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» определён как организация дорожного движения.
Невыполнение Правил дорожного движения, а также требований, введённых в действие с помощью технических средств организации дорожного движения или распорядительными действиями регулировщиков, влечёт применение к виновным лицам мер административно-правового принуждения, включая меры административной ответственности. Порядок применения этих мер устанавливается охранительными нормами-предписаниями. Источником этих норм является прежде всего Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).
Материальные составы административных правонарушений, за совершение которых могут быть назначены наказания для участников дорожного движения, установлены в главе 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения», а также в ряде статей главы 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», главы 11 «Административные правонарушения в области транспорта» и главы 19 «Административные правонарушения против порядка управления». За совершение правонарушений, представленных в указанных главах КоАП РФ, могут быть назначены предупреждение, штраф, лишение права на управление, конфискация незаконно установленных световых и звуковых сигналов, административный арест.
Кроме мер административной ответственности к участникам дорожного движения могут применяться и другие меры административно-правового принуждения, установленные в КоАП РФ, а также в Законе РФ «О милиции» и в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Анализ этих нормативных правовых актов позволяет выделить три группы мер административно-правового принуждения: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Кадминистративно-предупредительн^1м мерам, которые имеют принудительный характер, относятся: остановка транспортных средств, проверка документов, осмотр транспортного средства и груза.
К мерам административного пресечения, которые применяются в целях предупреждения более тяжких последствий уже совершённых административных правонарушений, относятся:
преследование транспортного средства, водитель которого совершил правонарушение; остановка транспортного средства с целью пресечения правонарушения, в том числе с применением специальных средств и огнестрельного оружия; отстранение от управления транспортным средством; задержание транспортного средства; запрещение эксплуатации транспортного средства.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются в целях получения доказательств совершения административного правонарушения, а также создания условий для рассмотрения административного дела и исполнения наказания. Таковыми являются: доставление; административное задержание; личный досмотр; досмотр вещей и транспортного средства; изъятие водительского удостоверения; проведение освидетельствования на состояние опьянения на месте выявления достаточных оснований, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения; медицинское освидетельствование; арест транспортного средства, привод.
Библиографический список
1. Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4873.
2. Клинковштейн Г. И., Афанасьев М. Б.
Организация дорожного движения: учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Транспорт, 1992. - ISBN 5-277-01049-1.
3. Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Транспорт, 1983.
4. Антонов С. Н. Правовые и организационные основы деятельности дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1993.
5. Бертуш С. И. Совершенствование организационно-правовых мер предупреждения административных правонарушений Правил дорожного движения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1988.
6. Жулев В. И., Митин В. П. Административная ответственность за нарушение правил дорожного движения. - М.: Транспорт, 1979.
7. Радионов С. А. Административно-правовые основы организации дорожного движения: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995.
8. Кураков B. C. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения права на управление транспортными средствами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
9. Балашова Н. П. Административно-юрис-дикционная деятельность Государственной автомобильной инспекции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.
10. Белинский Г. А. Реализация дорожно-патрульной службой Госавтоинспекции законодательства Российской Федерации об административной ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.
11. Макаров Д. В. Правовые и организационные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.
12. Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения: учеб. пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1979.
13. Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. - М.: Юрид. лит., 1981.
14. Клебельсберг Д. Транспортная психология: пер. с нем. / под ред. В. Б. Мазуркевича. - М: Транспорт, 1989.
15. Романов А. Н. Автотранспортная психология. - М.: Издательский центр «Академия», 2002. - ISBN 5-7695-1003-Х.
16. Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. - М.: Юрид. лит., 1982.
16. Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503 (с изм. и доп.).
