Исследовательская работа: «Становление Парламентаризма в России. Конституционное право россии Примеры парламентского решения государственных проблем

Еще более дискуссионный характер имеет представительство верхней палаты – Совета Федерации РФ. Ведь население страны вообще не участвует в выборе представителей субъектов Федерации.

Такой вариант формирования парламента, по сути, усиливает угрозу потери социального и политического назначения народного представительства. Ведь признание депутата народным представителем только тогда наполнится реальным содержанием, когда он сможет реально выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в принятии законов, других государственных решений. Когда же избиратели знают только того, кто победил на выборах по мажоритарной системе, а о депутатах, прошедших на основании партийных списков, даже не слышали, то вопроса о депутатской ответственности для последних фактически не существует. При этих обстоятельствах проявляет себя еще одна проблема парламентаризма – недоверие населения к представительной власти.

И последнее. Идея совмещения парламентаризма и представительной демократии оказалась внутренне противоречивой и спровоцировала постоянное обсуждение проблемы профессионализма парламентариев. Некоторые исследователи называют ее ключевой проблемой парламентаризма.

Проблема компетентности
парламентариев

С одной стороны, парламент избирается народом и постоянно должен поддерживать с ним связь, и периодичность выборов это обеспечивает. А с другой стороны, на него возлагаются важные профессиональные обязанности: законодательство и парламентский контроль. От их компетентного исполнения в буквальном смысле слова зависит судьба миллионов людей. Но российская система профессионального образования депутатов не готовит. На собственном опыте парламентарии приобретают теоретическую и практическую готовность к законотворчеству и постоянной работе с избирателями.

Законодательная работа – это процесс сложный и длительный. Он включает в себя совокупность следующих последовательных процедур:

1. внесение законопроекта на рассмотрение парламента на основе права законодательной инициативы;
2. рассмотрение и принятие закона депутатами;
3. подписание и обнародование документа.

От депутата требуются знания в нескольких предметных областях, в числе которых и юриспруденция, и экономика. Особенно их необходимость актуализируется в процессе принятия бюджета.

Для решения этой проблемы предлагаются различные варианты. Так, В.Б. Исаков, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ, выступил с поддержкой идеи вертикально интегрированного парламента. Это объединение парламента не только, скажем, депутатов, как сейчас это происходит, когда их избирают и они в течение какого-то времени коллективно обсуждают весь список вопросов, а объединение депутатов разных уровней и по профессиональному принципу в парламент. Это может быть социальный парламент, парламент по социальным вопросам, парламент по экономическим вопросам, который объединяет депутатов разных уровней. Фактически это реализуется сейчас, но в очень слабой форме, в форме региональных совещаний (по экономическим, по социальным вопросам), когда раз в полгода собираются депутаты, председатели комитетов и обсуждают эти вопросы.

• Конституционное право как отрасль Российского права
  • Понятие конституционного права как отрасли права
  • Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды
  • Конституционно-правовые отношения: понятие, субъекты и объекты
  • Конституционно-правовое принуждение
  • Система конституционного права
• Конституционное право как наука
  • Наука конституционного права: понятие и предмет исследования
  • Источники и методология науки конституционного права
  • Развитие науки конституционного права
  • Конституционное право как учебная дисциплина
• Источники конституционного права
  • Конституционные источники
  • Законодательные источники
  • Подзаконные и локальные источники
  • Судебные источники
  • Договорные источники
  • Международные источники
• Конституция Российской Федерации
  • Конституции: понятие, сущность, функции
  • Виды конституций
  • Конституционное развитие российского государства
  • Конституция Российской Федерации: юридические особенности
  • Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации
  • Осуществление Конституции и конституционное правосознание
• Основы конституционного строя Российской Федерации
  • Понятие основ конституционного строя
  • Основные конституционные начала публичной власти в Российской Федерации
  • Конституционные принципы федеративного устройства
  • Основные конституционные начала общественного устройства
• Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования
  • Достоинство человека в контексте современной российской истории
  • Достоинство человека в ретроспективе философско-правовой мысли
  • Достоинство человека в отечественной политико-правовой мысли
  • Неотъемлемость и юридические свойства достоинства как субъективного права человека
• Конституционное положение человека и гражданина: понятие, конструкция, содержание
  • Правовое и конституционное положение человека и гражданина
  • Юридическая конструкция и содержание конституционного положения человека и гражданина
  • Конституционные права, свободы, обязанности человека и гражданина
  • Условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
  • Юридические гарантии конституционных прав и свобод
  • Принципы конституционного положения человека и гражданина
• Отношения гражданства
  • Понятие российского гражданства
  • Принципы гражданства
  • Признание гражданства
  • Приобретение гражданства
  • Прекращение гражданства
• Конституционный статус иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев
  • Иностранные граждане, лица без гражданства
  • Беженцы и вынужденные переселенцы
• Право граждан на объединение
  • Право на объединение
  • Негосударственные организации
  • Некоммерческие организации
  • Общественные объединения
  • Способы учреждения, реорганизации и прекращения общественных объединений
  • Политические партии
• Свобода совести, вероисповедания
  • Свобода совести, вероисповедания и конфессионально-публичное право
  • Религиозные объединения: понятие и виды
  • Способы учреждения, реорганизации и прекращения религиозных объединений
• Свобода мысли и слова
  • Свобода мысли и слова: понятие и содержание
  • Конституционно-правовой режим гласности
  • Правовое положение средств массовой информации
• Право граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
  • Общая характеристика права граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
  • Формы осуществления права граждан на публичные мероприятия
  • Реализация права граждан на публичные мероприятия
• Конституционно-правовое положение национальных меньшинств в Российской Федерации
  • Национальные меньшинства в России
  • Международно-правовые основы статуса национальных меньшинств
  • Защита национальных меньшинств в российском праве
• Теория государственного устройства
  • Понятие государственного устройства
  • Унитарные государства и унитарные государства с законодательно-территориальными автономиями
  • Федерация: понятие, виды
• Юридическая природа Российской Федерации
  • Российская Федерация - суверенное - федеративное государство
  • Становление федерации в России и ее особенности
• Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
  • Эволюция статуса субъектов Российской Федерации
  • Признаки субъектов Российской Федерации
  • Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации
  • Классификация субъектов Российской Федерации
  • Изменение состава субъектов Российской Федерации
• Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
  • Понятие административно-территориального устройства
  • Становление и правовое регулирование административно-территориального устройства
  • Населенные пункты. Виды административно-территориальных единиц
  • Административно-территориальные преобразования. Административно-территориальный процесс
• Система органов государственной власти в Российской Федерации
  • Понятие органа государственной власти
  • Система органов государственной власти
  • Виды органов государственной власти
• Президент Российской Федерации
  • Понятие института президентуры. Место Президента в системе федеральных: органов государственной власти
  • Порядок занятия должности Президента
  • Компетенция Президента
  • Акты Президента
• Федеральное собрание Российской Федерации
  • Из истории российского парламентаризма
  • Статус Федерального Собрания. Основы его организации и состав
  • Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы
  • Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
  • Внутренняя организация палат Федерального Собрания
  • Правовое регулирование роспуска Государственной Думы
• Федеральный законодательный процесс
  • Законодательная компетенция федеральных органов государственной власти
  • Внесение законопроектов в Государственную Думу
  • Рассмотрение законопроектов Государственной Думой
  • Рассмотрение законов в Совете Федерации
  • Повторное рассмотрение законов, отклоненных Советом Федерации
  • Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом
• Правительство Российской Федерации
  • Правительство Российской Федерации - орган государственной власти
  • Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти
  • Состав Правительства, порядок его формирования и прекращения деятельности
  • Структура государственных должностей в Правительстве
  • Компетенция Правительства
  • Правовые акты Правительства
  • Организационно-правовые формы деятельности Правительства
• Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
  • Право граждан на судебную защиту
  • Конституционные принципы организации и деятельности судебных органов
  • Система органов судебной власти
• Конституционные основы прокурорского надзора в Российской Федерации
  • Место прокуратуры в системе государственных органов
  • Система органов прокуратуры
  • Принципы организации и деятельности прокуратуры, функции ее органов
• Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
  • Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации
  • Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
• Избирательное право и избирательные системы Российской Федерации
  • Понятие и значение выборов, их виды
  • Понятие и принципы российского избирательного права
  • Избирательные системы
  • Источники российского избирательного права
  • Тенденции развития избирательного права в Российской Федерации
• Выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
  • Выборы Президента Российской Федерации
  • Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
• Выборы в субъектах Российской Федерации
  • Процесс становления региональных избирательных систем
  • Избирательные системы субъектов Российской Федерации
  • Основные и дополнительные гарантии избирательных прав граждан
• Референдум как форма народовластия
  • Понятие референдума и право граждан на участие в референдуме
  • Предмет референдумов
  • Порядок организации и проведения референдума
• Конституционно-правовые основы местного самоуправления
  • Понятие и принципы местного самоуправления
  • Законодательные основы местного самоуправления
  • Территориальные и организационные основы местного самоуправления
  • Финансово-экономические основы местного самоуправления

Из истории российского парламентаризма

Появление в России профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

В XVI-XVII вв. (в годы правления Ивана IV, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов (равно как и церковных) ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

Социальный и политический режим, введенный Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он, как это ни парадоксально, в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30-х гг. XVIII в. (после смерти Петра I) русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества.

В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается земство - все сословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. Наконец, 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент. В 1906-1917 гг. были избраны четыре Государственных Думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок.

Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка всего государственного устройства выдвинули новый тип народного представительства - Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей.

На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

Однако было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране.

Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988-90-х гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система:- избираемый всенародно" Съезд народных депутатов и

формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии.

После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся «полновластный» Съезд народных депутатов, а с другой - существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ.

Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

По сравнению с предыдущей в действующей Конституции РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и - полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочии парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента и др.

Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства приведет, по-видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания.

Тема пересмотра российской Конституции не утихает вот уже 20 лет со дня ее принятия: перед голосованием люди читали ее мало, на обсуждение было выделено менее двух месяцев, за принятие Конституции высказалось всего лишь менее трети населения страны.

Хотя в нашей стране хватает практических проблем, тема пересмотра Конституции постоянно всплывает при обсуждении текущей ситуации в России. Многие считают, что действующая Конституция, написанная «под Ельцина», ввела в стране институт «суперпрезидентства», предполагающий, что президент как «гарант Конституции» своими статусом и полномочиями возвышается над различными ветвями власти и таким образом нарушает принцип разделения властей. В результате была открыта дорога для полной монополизации политической системы Путиным, во время правления которого исполнительная власть окончательно подмяла под себя власть законодательную и судебную, и сформировала в стране пресловутую «вертикаль власти», а проще говоря – властную монополию одного клана, не допускающую ни серьезного общественного контроля над собой, ни дискуссии о состоянии и будущем страны, ни ответственности властей предержащих за результаты своей деятельности.

В качестве рецепта решения этой проблемы предлагается ввести в России парламентскую систему правления, с передачей ключевых полномочий действующего президента парламенту. И тогда, по мнению сторонников глубокой конституционной реформы, демократически избранный парламент назначит правительство народного доверия, станет местом для дискуссий с участием различных точек зрения, проведет правильные реформы, и наступит всеобщее счастье.

При всех проблемах института суперпрезидентства, романтизация идеи парламентской республики представляется довольно наивной по двум основным причинам. Причина первая – опыт других постсоветских государств, которые шли по этому пути. Именно постсоветских : вряд ли имеет смысл апеллировать к опыту стран Восточной Европы и Балтии – у политиков этих государств был мощнейший стимул для проведения институциональных реформ в виде перспективы вступления в ЕС. Некоторые российские аналитики всерьез говорят о том, что в этих странах сформировались устойчивые демократии лишь потому, что там была введена парламентская система правления. Но это уход от реальности: в действительности демократические институты в Восточной Европе и Балтии сложились преимущественно под давлением Евросоюза, предъявлявшего жесткие требования к новым странам-членам. А вступление в ЕС и НАТО настолько широко поддерживалось населением этих стран, что даже пришедшие к власти в 1990-е политические наследники бывших коммунистических партий, этакий восточноевропейский Зюганов-лайт, не стали пересматривать этот вектор и даже решили оседлать его.

При этом мы знаем и случаи сопротивления восточноевропейских правительств требованиям ЕС по укреплению демократических институтов на пути в ЕС, и даже попытки ввести полуавторитарные порядки уже после вступления в ЕС (самым ярким примером в этом плане является Венгрия).

Но у других постсоветских государств, за исключением трех прибалтийских республик, такого стимула, как вступление в ЕС, не было – применительно к ним эксперимент с парламентской формой правления можно считать более чистым от такого искажающего фактора. И что мы видим? Единственная республика, наиболее приближенная к «идеальной парламентской модели» – Молдова, где даже президента избирает парламент – не избежала скатывания к полуавторитарной политической системе во времена правления президента Воронина, а после его ухода от власти скатилась в управленческий хаос и паралич и «зависла» в состоянии глубокой периферии, раздираемой конфликтами политических элит и особо не сдвинувшейся на пути институциональных реформ и евроинтеграции.

Ну ладно, допустим, опыт Молдовы можно считать периферийным. Однако мы имеем более важный пример конституционной реформы – Украина, где в декабре 2004 г., в обмен на согласие провести третий тур президентских выборов с запрограммированной победой Ющенко, тогдашний президент Леонид Кучма добился принятия поправок к Конституции, превращавших Украину в парламентско-президентскую республику, с передачей широких полномочий парламенту. Так он надеялся снизить политические возможности приходящего к власти оппонента.

Опыт конституционной реформы Украины 2004-2010 гг. необходимо крайне внимательно изучать всем тем, кто утверждает, что основные проблемы России сегодня связаны с избыточными полномочиями президента и необходимостью передачи их парламенту. В Украине были предприняты серьезные шаги именно в эту сторону – и результат, мягко говоря, не впечатляет. Во-первых, период расширения полномочий парламента не привел ни к каким успехам в деле институциональных реформ – из этого периода Украина вышла с такими же разбитыми институтами, как и была. Значительную долю вины за это можно возложить на президента Ющенко и его кабинет министров, однако Верховная Рада, давайте будем честными, никакой позитивной альтернативы из себя не представляла, и превратилась в банальную арену для борьбы политических кланов.

Во-вторых, украинский парламент не только молча взирал за тем, как пришедший к власти в 2010 г. президенту Янукович свернул конституционную реформу 2004 г. через Конституционный суд, но и всячески помогал отобрать у самого себя полномочия: обращение в суд, требовавшее отменить передачу дополнительных полномочий парламенту, было подписано 252 депутатами Верховной Рады.

Все эти истории не слишком добавляют аргументов сторонникам романтической идеи о том, что если отобрать все полномочия у президента и передать их парламенту, то немедленно наступит демократический рай. И здесь очень важно подумать о второй причине сомневаться в идеях парламентской республики – нашем собственном историческом опыте. Давайте для чистоты эксперимента вспомним период новорожденного российского парламентаризма 1990-1993 гг. – противники ельцинских реформ и Конституции 1993 г. часто именно его приводят в пример того, на какой платформе могла бы развиваться российская демократия, если бы Белый дом не был расстрелян из танков 4 октября 1993 г.

Здесь, однако, стоит обратить внимание на ряд неприятных для апологетов российского парламентаризма фактов, о которых они предпочитают не вспоминать. Первый факт – поведение Съезда народных депутатов и Верховного совета во второй половине 1991 г., после победы Ельцина над ГКЧП. В тот момент, когда основным был вопрос стратегии экономических реформ, парламент полностью лег под Ельцина и не смог родить никакой альтернативы политике Гайдара. Не то что там шли какие-то дискуссии, предлагались альтернативы, а вероломный Ельцин продавил ситуацию какими-то нечестными методами. Нет. Ничего подобного не было. В конце октября 1991 г., на V Съезде народных депутатов РСФСР, парламентарии, как послушное стадо, 878 голосами «за» (при всего 16 против) проголосовали за ельцинские краткие тезисы об экономической реформе, включавшие первым пунктом форсированную либерализацию цен с 15 декабря 1991 г. (а даже не со 2 января). Никакого Гайдара тогда не было и в помине – его правительство было назначено дней десять спустя, сама фамилия Гайдара даже не фигурировала в СМИ. А на трибуну Съезда не вышел никакой Явлинский, никакой Лужков, никакой Сабуров, никакой Святослав Федоров, и не сказал: нет, надо делать не так, нужно, допустим, сначала провести приватизацию розничной сферы, нужно обеспечить возможность конвертации сбережений населения в права собственности, и так далее. Ничего, молчок.

Парламент повел себя как послушное стадо не только в этом вопросе, но и в вопросе предоставления Ельцину дополнительных полномочий сроком на год – а ведь, если рассуждать чисто юридически, именно из этих дополнительных ельцинских полномочий 1991-1992 гг. потом вырос институт суперпрезидентства, закрепленный позже в Конституции 1993 г. В принципе, Конституция просто закрепила те дополнительные полномочия, которые парламент и так добровольно отдал Ельцину осенью 1991 г. и которые Ельцин уже успел посчитать «своими».

Второй неприятный факт – нежелание пойти на перевыборы. Вопрос о том, уместно ли было в голодной России конца 1991 г. с рухнувшей советской экономикой проводить перевыборы, будет дебатироваться вечно. Но можно было, скажем, договориться с Ельциным о проведении совместных перевыборов президента и парламента в какую-то заранее оговоренную дату – например, немедленно по истечении тех самых пресловутых дополнительных ельцинских полномочий.

Но этого не было сделано. Российский парламент образца 1990-1993 гг. не только не задал тон в насаждении институтов демократии в стране, понуждая Ельцина провести всеобщие досрочные перевыборы, но напротив, категорически сопротивлялся перевыборам, прославившись, например, включением в перечень вопросов апрельского референдума 1993 г. вопроса о перевыборах народных депутатов РСФСР с порогом принятия решения не менее чем в 50% от списочного (!) состава избирателей. И хотя на апрельском референдуме именно за перевыборы депутатов высказалось наибольшее число проголосовавших избирателей (67%), даже это не заставило депутатов внять голосу разума.

Третий неприятный факт – в том, что российский парламентаризм образца 1990-1993 гг., вместо ожидаемого романтиками торжества конкурентной представительной демократии, породил худшие формы авторитарного поведения и борьбы за власть. Через регулярные «ротации» состава Верховного совета из него постепенно выдавливались те, кто не был согласен с позицией руководства парламента – становилось все меньше «места для дискуссий». Вместо умеренного и здорового антиельцинского большинства, которое предлагало бы обществу сбалансированную альтернативу развития и уравновешивало бы чересчур радикальные шаги президента, парламент выдвинул наверх какие-то мутные личности радикального свойства, жаждущих власти авантюристов. Один Хасбулатов чего стоит: автор этих строк убежден, что если бы не трагический факт нахождения во главе российского парламента чеченца Хасбулатова, провоцировавшего конфликты и насилие, можно было бы избежать и кровавого конституционного кризиса 1993 г., и даже, возможно, войны в Чечне.

После принятия Конституции 1993 г. российский парламентаризм, хоть и загнанный в определенные рамки, тоже не всегда помогал стране выйти на правильную траекторию развития: например, принимавшиеся в середине 1990-х оппозиционной Ельцину Госдумой популистские законы раздували дефициты бюджета, способствуя росту пирамиды ГКО. В конечном счете, именно это и замедлило переход экономики к восстановлению от постсоветского коллапса, и привело к разрушительному дефолту 1998 г.

Российский парламентаризм переживал и более конструктивные и плодотворные времена: например, период 1999-2003 гг., когда его структура была наиболее диверсифицированной, а качество принятых законов (он налоговой реформы до исторического Земельного кодекса) было несравненно выше всех других созывов парламента. Однако кончилось дело плохо: крупнейшие парламентские фракции слились в партию в «Единая Россия», соблазн сформировать на политической сцене супермонополию оказался сильнее интересов избирателей. По итогам выборов Госдумы 2003 г. «Единой России» не удалось сформировать конституционное большинство, однако в этом помогли сами парламентарии: часть из них перебежала под крыло новой суперпартии, хотя избиратели их на это не уполномочивали.

Последний пример вызывает четкие аналогии с Украиной, где парламентарии в 2010 г. добровольно отказались от недавно предоставленных им дополнительных конституционных полномочий: никогда нельзя забывать об угрозе появления «кэптивных» депутатов и фракций, за деньги или иные коврижки согласных играть на стороне исполнительной власти. Так, кстати, поступали и российские парламентарии осенью 1991 г., безоговорочно приняв ельцинский вариант радикальных реформ – пока Ельцин был политически силен. Высовываться они начали только тогда, когда он ослаб.

В целом история российского парламентаризма не дает основания надеяться на парламентскую форму правления как на волшебную палочку. Слишком часто российская представительная власть в решающие моменты истории либо выдвигала наверх радикалов вместо формирования здорового умеренного большинства, либо при первой же возможности прятала голову в песок и полностью ложилась под сильную исполнительную власть – так и шарахалась туда-сюда. Риск управленческого паралича при передаче чрезмерных полномочий парламенту также велик: стоит вспомнить недавнюю историю с попыткой формирования т.н. «координационного совета оппозиции» (КСО), включившего в себя широкий спектр антипутинских сил, от либералов до левых до националистов, и подаваемого сторонниками КСО как некий образец будущего «протопарламента». Такой «протопарламент», безусловно, стал интересным местом для дискуссий, однако оказался категорически неспособным принимать решения – он испытывал огромные трудности с принятием собственного регламента, не смог выдвинуть кандидата на выборах мэра Москвы, а под конец и вовсе перестал работать ввиду отсутствия кворума.

В чем здесь мораль? Она проста: парламентская форма правления – не панацея для страны, она сама по себе не дает никаких гарантий, не нужно переоценивать ее возможности. Необходима не передача всех ключевых полномочий от одного института власти (президента) другому (парламенту), как предлагают сторонники парламентской демократии – российская политика не волейбол, подобное перебрасывание мяча неуместно.

Что действительно необходимо России – так это неукоснительная реализация того самого важнейшего принципа разделения властей, который и так заложен в статье 10 действующей Конституции.

Как добиться баланса между различными ветвями власти? Не мешает ли этому действующая Конституция?

В принципе, конечно, мешает. Скажем, глава 7 «Судебная власть» перегружена полномочиями, несправедливо переданными Президенту – по вопросам формирования составов судов, контролю над прокуратурой. Во многом поэтому в России и нет независимых судов. Очень слаба глава 8 «Местное самоуправление», которая, прежде всего, должна включать гарантии формирования независимой финансовой базы местных органов, зависимость которых от исполнительной власти сегодня диктуется прежде всего отсутствием самостоятельных бюджетов. Российскому парламенту, действительно, необходимо передать часть действующих президентских полномочий по формированию Правительства и Центробанка.

Необходимо, наконец, расставить точки над “i” в вопросе о том, избираются или назначаются в России губернаторы, члены Совета Федерации, мэры городов. Избираются – точка. Никаких двойных толкований в таких вопросах быть не должно. Что еще крайне необходимо – предусмотреть в Конституции гарантии для политической оппозиции (тех сил, которые открыто выступают против президента, правительства, региональной и местной власти). У них должен быть обязательный доступ к СМИ, возможностям работы с населением и агитации, уголовные и административные дела против оппозиционеров должны проходить обязательную проверку на политическую ангажированность и т.п. Ключевой вопрос – введение в конституционное поле независимых общественных структур, которые должны получить вполне конституционные полномочия по контролю над расходованием бюджетных средств, использованием государственного имущества, работой силовых структур, по участию в формировании судейского корпуса.

Действующая Конституция позволяет внести эти изменения силами Федерального Собрания – для этого не надо писать новый текст. Вряд ли имеет большой смысл переписывание общих положений Конституции, честно говоря, с практической точки зрения в этом мало смысла. Проблема не в формулировках, а в том, что они не исполняются – пока различные ветви власти не в состоянии добиться в стране исполнения законов, не будет никакой разницы, если написать вместо «Цензура запрещается», скажем, «Цензура запрещается совсем». Ну или свобода собраний – куда уж дальше оттачивать однозначную, не допускающую двойных трактовок формулировку статьи 31 Конституции?

Но есть один вопрос, о котором, безусловно, стоит сказать. Это пресловутый «русский вопрос». Если Конституции, скажем, Германии и Франции, не стесняясь, говорят о немецком и французском народах как основных правообладателях, то наша Конституция о русских почему-то стыдливо умалчивает. Вместо этого в тексте по сути воспроизведена советская мантра о «многонациональном народе», «единой семье наций».

Единая семья наций была бы прекрасна, если бы существовала в реальности. Однако на практике мы видим, что в целом ряде национальных автономий, действие российской Конституции на территории которых никто не отменял, создаются небывалые привилегии титульным нациям, которые часто составляют менее трети в численности населения (как в Башкирии) – и по части использования национального языка, и по части доступа к госслужбе, и по части интеграции местных этнических и религиозных обычаев с государственной системой. Этнических русских, например, откровенно выдавили из мусульманских республик Северного Кавказа, где теперь все поголовно обязаны соблюдать в быту местные исламские обычаи, никакой Конституцией светского государства Российская Федерация, разумеется, не установленные. Все это ненормально, все это порождает ситуацию, в которой русское национальное самосознание неизбежно будет приобретать оттенки несправедливо обиженного, дискриминируемого, лишенного собственного дома, в котором хозяйничают чужие – особенно на фоне свободного наплыва мигрантов чуждых культур из южных стран. Такое положение вещей – прямой путь к конфликту между русским национальным самосознанием и основами действующего государственного устройства. Русские должны увидеть в Конституции достойные гарантии своего положения как государствообразующей нации.

Как бы то ни было, убежден, что попытки написать новый текст Конституции «в подполье», в условиях, когда широкая дискуссия по этому поводу в рамках открытой политики и массовых СМИ невозможна, будет непродуктивной. Нужно действовать поэтапно:

Во-первых, разработать набор консенсусных поправок в главы 3-8 Конституции (о полномочиях президента, парламента, судах, местном самоуправлении и т.п.), которые могут быть приняты Федеральным Собранием на основе широкого согласия различных политических сил;

Во-вторых, провести широкое общественное обсуждение возможных новых вариантов Конституции как таковых – но это будет возможным уже только в условиях полной демократизации страны, и на это потребуется несколько лет.

Судя по итогам моих дискуссий с представителями самого широкого спектра различных ответственных политических сил, такой двухступенчатый подход мог бы быть вполне возможным, и позволил бы как избежать излишних шараханий и фатальных системных ошибок на начальном этапе демократизации страны, так и вовлечь уже по-настоящему широкие слои населения в долгую и непростую дискуссию о том, а каким вообще мог бы быть наш «идеальный» Основной закон.

Первая публикация – журнал «Вопросы национализма», № 15