Срок действия ордера на вселение. Ордер на жилое помещение и его правовое значение. Основания и порядок признания ордера недействительным. Правовые последствия признания ордера недействительным, Договор найма и аренды жилого помещения, предмет договора, ф
> Ордер на жилое помещение и его правовое значение. Основания и порядок признания ордера недействительным. Правовые последствия признания ордера недействительным
На основании решения о предоставлении жилого помещения в доме государственного или общественного жилищного фонда исполнительный комитет районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского совета выдает гражданину ордер, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение. Его может быть выдан только на свободное, как фактически, так и юридически, жилое помещение.
Ордер - это правоустанавливающий документ индивидуального характера, который выдается исполнительным органом местного совета, компетентным принимать решения о предоставлении жилой площади, и является основанием для вселения граждан в предоставленное жилое помещение в домах государственного или общественного жилого фонда или фонда жилищно-строительного кооператива. Ордер порождает два вида правоотношений: административно-правовые отношения между исполнительным органом совета и жилищно-эксплуатационной организацией, гражданско-правовые отношения между гражданином и указанной жилищно-эксплуатационной организацией. На основании лишь самого решения гражданин не имеет права требовать осуществления каких-либо действий по предоставлению ему помещения, указанного в решении.
Ордер непосредственно связан с лицом, которому он выдан, и не может передаваться другим, действительный в течение 30 дней. Вручается ордер гражданину, на имя которого он выдан, либо по его поручению другому лицу. При вселении гражданин сдает ордер в жилищно-эксплуатационной организации, а при ЕЕ отсутствии - соответствующему предприятию, учреждению, организации, получая одновременно при этом паспорта всех членов семьи с отметкой о выселении из предыдущего места жительства. В предоставленное жилое помещение переселяются члены семьи, которые включены в ордер.
Ордер на жилое помещение может быть признано недействительным в судебном порядке. Требование о признании ордера недействительным может быть заявлено в течение трех лет со дня его выдачи. В случае признания ордера недействительным граждане, на имя которых был выдан ордер, лишаются права на занятие жилой площади, указанной в ордере.
> Договор найма и аренды жилого помещения, предмет договора, форма и порядок его заключения. Использование жилых помещений в домах государственной, коммунальной и коллективной собственности. Осуществление адвокатом дел этой категории
Ст. 47 Конституции Украины устанавливает, что каждый имеет право на жилье. Государство создает условия, при которых каждый гражданин будет иметь возможность построить жилье, приобрести его в собственность или взять в аренду. Гражданам, которые нуждаются в социальной защите, жилье предоставляется государством и органами местного самоуправления безвозмездно или за доступную для них плату согласно закону. В Основном Законе государства приоритет отдается развитию частного жилого фонда. Основные принципы государственной жилищной политики, закрепленные в Конституции Украины, резко контрастируют с теми, что определены в ЖК.
В Гражданском кодексе термины "аренда" и "аренду" являются тождественными, поэтому возникает закономерный вопрос, являются тождественными договор найма в контексте Жилищного кодекса и гражданский договор аренды? Согласно ст. 61 ЖК пользование жилым помещением в домах государственного и общественного жилищного фонда осуществляется согласно договору найма жилого помещения. Договор найма - это договор, целью которого является удовлетворение потребностей граждан в жилье, то есть он есть "некоммерческим договору". Вместе с тем договор аренды - это возмездный договор, который может осуществляться с целью получения прибыли арендодателя.
Предметом как договора аренды, так и договора найма является жилое помещение. Согласно ГК Украины, предметом договора найма (аренды) жилья могут быть помещения, в частности квартира или ее часть, жилой дом или его часть. Помещение должно быть пригодным для постоянного проживания в нем. Сторонами в договоре найма жилого помещения государственного или коммунального имущества являются наймодатель и наниматель.
Договор найма жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда заключается в письменной форме на основании ордера на жилое помещение (ст. 61 ЖК). Согласно ч. 2 ст. 793 ГК Украины договор найма здания или другого капитального сооружения (их отдельной части) сроком на три года и более подлежит нотариальному удостоверению.
Согласно ст. 6 ЖК жилые дома и помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке как служебных жилых помещений и общежитий. Предоставление помещений в жилых домах для нужд промышленного характера запрещается.
Для эксплуатации государственного и общественного жилищного фонда создаются жилищно-эксплуатационные организации, деятельность которых осуществляется на основе хозяйственного расчета.
Особой разновидностью одностороннего юридического акта в жилищном праве является ордер на жилое помещение. В соответствии со ст. 296 ГК РСФСР 1964 г., а затем ст. 47 ЖК РСФСР 1983 г. до начала 90-х годов ордер был универсальным многофункциональным административным актом. Прежде всего, он выполнял контрольную функцию, так как при его выдаче проверялась законность предоставления жилых помещений по месту работы в домах ведомственного и общественного жилищного фонда. Поэтому любое решение о предоставлении жилых помещений утверждалось исполкомом местного Совета. Правда, в домах ЖСК контроль со стороны исполкома местных советов носил иной характер и осуществлялся на стадии приёма граждан в ЖСК; исполком мог отменить решение общего собрания членов ЖСК о приёме гражданина. Поэтому решение собрания о предоставлении жилого помещения лицу, принятому в ЖСК, не утверждалось исполкомом, и ордер в таких случаях выполнял лишь удостоверительную функцию, поскольку фактически гражданину предоставлялось именно то помещение, которое указано в ордере. Эту функцию в домах государственного и муниципального жилищного фонда ордер выполняет и в настоящее время. Что касается контрольной функции ордера, то она в современных условиях практически утрачена, так как ордер выдаётся лишь на жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда и лишь на те помещения, которые предоставляются в порядке социального найма. В домах частного жилищного фонда, по какому бы основанию помещение ни предоставлялось, ордер не выдаётся; местная администрация не вправе контролировать законность, обоснованность и справедливость предоставления жилых помещений в этом жилом фонде.
Поскольку ордер на жилое помещение в порядке социального найма выдаётся тем же органом, который выносит решение о предоставлении жилого помещения, контролировать этому органу самого себя нет никакого смысла. Поэтому можно констатировать факт полной утраты контрольной функции ордера. В правовой литературе отмечается, что путем выдачи ордера местная администрация как бы «отдает приказ самой себе» на предоставление жилого помещения.
Ордер является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение. Это указание, содержащееся в ст. 47 ЖК, вовсе не означает, на наш взгляд, отрицания роли договора найма жилого помещения. Это положение означает лишь то, что гражданин, в отношении которого вынесено решение о предоставлении жилого помещения, не вправе вселиться в него до получения ордера.
Принято считать, что никакие другие, кроме ордера, письменные или устные указания органов государственной власти или органов местного самоуправления либо должностных лиц, в том числе решение о предоставлении жилого помещения, не могут заменить ордер. Это положение представляется весьма важным в аспекте решения вопроса о выселении в административном порядке с санкции прокурора лиц, самоуправно занявших жилые помещения. Дело в том, что практика прокурорского надзора и судебная практика далеко не всегда последовательны в этом вопросе. Иногда органы прокуратуры отказывают заинтересованным лицам в выдаче санкции на административное выселение по тем мотивам, что, имея на руках так называемый «смотровой» ордер и вселившись в жилое помещение до выдачи ордера в установленном порядке, лицо действовало на основании предполагаемого права. Такую же позицию органы прокуратуры нередко занимают в тех случаях, когда лицо, не имея ордера, незаконно прописывается в жилое помещение вследствие неправомерных действий должностных лиц жилищных органов либо в качестве так называемого «родственника» прежнего нанимателя, который выбывает из жилого помещения, к примеру, в связи с выездом на другое постоянное место жительства. В подобных случаях органы прокуратуры рекомендуют заинтересованным лицам обращаться в суд с иском о выселении лиц, вселившихся в жилое помещение на основании предполагаемого права, а суды испытывают трудности в выборе оснований для их выселения. Некоторые суды удовлетворяют такие иски на основании ст. 304-305 ГК. Такое решение, в частности, вынесено судом Заельцов- ского района Новосибирской области по иску ОАО «Молочный совхоз» к Ч. о выселении из самоуправно занятого помещения, в которое он вселился в период проживания прежнего нанимателя, а после его выезда незаконно прописался в нём. Другие суды выселяют таких лиц как временных жильцов. В науке этот вопрос также решается неоднозначно. В частности, П.И. Седугин отмечает по этому поводу следующее: «Иногда под самоуправным вселением понимается также вселение граждан в жилое помещение не на основании ордера, а на основании другого административного акта (например, письменного разрешения должностного лица местной администрации) либо решения некомпетентного органа и т.д. Однако эти случаи неправильно относят к категории самоуправного вселения, так как здесь происходит не самоуправное, а незаконное вселение, поскольку вселение происходит без выдачи ордера».
Ещё сложнее решить вопрос о роли ордера на жилое помещение при заселении освободившегося изолированного жилого помещения в коммунальной квартире кем-либо из проживающих в нём лиц (ст. 46 ЖК). И хотя в правовой литературе, как правило, указывается, что помещение должно быть заселено в установленном порядке, из этого вовсе не следует, что на это помещение обязательно должен быть выдан ордер, поскольку закон чётко регламентирует порядок заселения таких помещений. Как известно, в соответствии со ст. 46 ЖК освободившаяся изолированная комната может быть занята прежде всего лицами, нуждающимися в улучшении жилищных условий, с учётом наличия у них права на дополнительную жилую площадь. При отсутствии таковых помещение передаётся лицам, у которых на каждого проживающего члена семьи приходится менее 12 кв. м., хотя в данном случае допускается незначительное превышение. При отсутствии в квартире таких нанимателей помещение передаётся любому из них по их желанию (ст. 16 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»). Более того, в ст. 16 данного закона содержится положение, согласно которому один из нанимателей коммунальной квартиры или лицо, вселяющееся в неё по ордеру, если никто из проживающих в квартире нанимателей не изъявил желания занять освободившееся жилое помещение, может отселить остальных жильцов из данной квартиры путём приобретения для них жилых помещений и передачи им в частную собственность без дополнительной оплаты. Таким образом, закон делает всё от него зависящее для ликвидации коммунальных квартир как весьма нежелательного явления. Бесспорно, что ордер в данном случае является основанием лишь для вселения в квартиру нового жильца при отсутствии желания других нанимателей занять освободившуюся изолированную комнату. Если кто-либо изъявит такое желание, ему достаточно уведомить об этом наймодателя для последующего изменения договора найма жилого помещения. При возникновении спора между претендентами на занятие жилого помещения владелец жилого фонда не должен оказывать кому-либо из них предпочтение и выдавать ордер, если только у него нет преимущественного права на занятие освободившейся комнаты. Но в любом случае вмешательство в решение этого вопроса органов местного самоуправления путём выдачи кому- то из претендентов ордера является нежелательным и даже вредным, так как в дальнейшем возникнет вопрос о признании этого ордера недействительным и суд будет вынужден привлекать к участию в деле жилищные органы и органы местного самоуправления. Представляется, что в таких случаях жилищные органы или органы местного самоуправления, куда обратятся спорящие стороны, должны лишь разъяснить им право на обращение в суд. Разрешая этот спор, суд указывает в решении, кому должно быть передано данное жилое помещение, и этого вполне достаточно для изменения договора найма жилого помещения. Опять-таки ордер в данном случае не нужен. В любом случае лицо, занявшее без ордера освободившееся жилое помещение, проживая в данной квартире, не должно считаться занявшим его самоуправно и, следовательно, подлежать административному выселению.
Возникает вопрос, что является основанием для вселения в жилые помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда, если
эти помещения предоставлены гражданину в порядке коммерческого найма либо юридическому лицу по договору аренды? Из буквального смысла ст. 47 ЖК следует, что и в этом случае ордер должен быть единственным основанием для вселения в жилое помещение. Этот вывод подтверждается положениями, указанными в ст. 8 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в соответствии с которой при вводе в эксплуатацию новых жилых домов Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе выносить решение о распределении квартир, которые могут быть предоставлены в порядке социального найма (по тексту указанного закона - по договору найма), по договору коммерческого найма (договор аренды) и по договору купли-продажи. Таким образом, это положение не противоречит ст. 47 ЖК о том, что ордер выдаётся на основании решения о предоставлении жилого помещения, и это решение должно быть вынесено в каждом из указанных трёх оснований предоставления жилых помещений по любому из названных договоров, даже по договору купли-продажи. Другой вопрос, насколько такое положение соответствует здравому смыслу и нужен ли вообще ордер на жилое помещение в настоящее время? Этот вопрос ставился в печати ещё в начале 90-х годов, когда законопроектные работы по подготовке нового ЖК ещё только начинались. Уже тогда предлагалось либо вообще упразднить ордер на жилое помещение либо выдавать его на основании договора жилищного найма. К сожалению, это предложение, по сути вполне насущное, практически никак не было аргументировано. Думается, что нет никакого смысла в том, чтобы подтверждать ордером право на жилое помещение, возникшее на основании договора жилищного найма, поскольку сам по себе договор является вполне достаточным основанием для возникновения жилищного обязательства, в частности, права нанимателя владеть и пользоваться предоставленным ему по договору жилым помещением. Поэтому серьёзно можно рассматривать вопрос о полном упразднении ордера. Представляется, что в пользу такого вывода можно привести достаточно много аргументов. Остановимся на некоторых, с нашей точки зрения, наиболее важных.
Ордер выдаётся в точном соответствии с решением органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения, следовательно, дублирует указанное решение и является вторичным документом; первичным документом является само решение. Ордер, таким образом, не что иное, как выписка из указанного решения. Такая выписка, констатирующая факт предоставления данному лицу жилого помещения, представляется вполне достаточной. Она должна выдаваться в двух экземплярах лицу, которому жилое помещение предоставляется в порядке социального найма. Один экземпляр остаётся у лица, получившего жилое помещение, другой хранится у наймодателя, точно так же, как в настоящее время хранится корешок ордера.
Для выдачи ордера в настоящее время в аппарате органа государственной власти или органа местного самоуправления необходимо специальное лицо или даже несколько лиц, притом занятие этой должности не требует от работника никакой квалификации. В то же время практика показывает, что именно при выдаче ордера имеют место многочисленные ошибки или всякого рода злоупотребления по службе, что является основанием для признания ордера недействительным. При современном уровне оснащения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления компьютерной и множительной техникой специальный работник аппарата представляется вовсе ненужным. Что же касается выдачи ордера лицам, которые получают жилое помещение по договорам коммерческого найма и тем более - купли-продажи, хотя и в домах государственного или муниципального жилищного фонда, то в его наличии вообще нет необходимости. Такой договор может быть заключён на основании решения или распоряжения главы соответствующего субъекта РФ или органа местного самоуправления о выделении конкретных квартир для продажи или коммерческого найма. Этот договор может быть заключён в соответствующем органе по управлению государственным или муниципальным имуществом и зарегистрирован в установленном законом порядке.
В настоящее время уже не может соблюдаться требование о едином образце ордера, да в этом и нет необходимости. Не случайно в п. 2 ст. 81 упомянутого проекта ЖК РФ указано, что форма ордера самостоятельно определяется соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления в зависимости от того, чьей собственностью является соответствующий жилой фонд, либо уполномоченными ими лицами в порядке, установленном п. 1 этой статьи для выдачи ордера: для государственного жилищного фонда РФ - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы жилищной политики; для государственного жилищного фонда субъекта РФ - органами государственной власти субъектов РФ; для муниципального жилищного фонда - органом местного самоуправления.
Что касается ордеров на служебные жилые помещения, то хотя в ст. 105 ЖК и указано, что образец ордера на служебное жилое помещение разрабатывается Советом министров РСФСР, в правовой литературе высказываются справедливые предложения о том, что специальные служебные жилые помещения могут быть выделены не только в государственном или общественном, но и в частном жилом фонде, включая фонд жилищных и жилищно-строительных кооперативов, за которыми ст. 104 ЖК официально признаёт право выделять служебные жилые помещения. В настоящее время складывается самая разнообразная практика выдачи ордеров на служебные жилые помещения, начиная с ордера особого образца с пометкой «служебный» или с синей либо красной полосой, выданным на имя конкретного лица с указанием лишь числа членов семьи, и кончая выдачей служебного ордера не конкретному лицу, а соответствующей организации. Несмотря на то, что практика выдачи служебных ордеров организациям признаётся незаконной, она не только существует, но и является весьма устойчивой. Судя по некоторым делам о выселении из служебного помещения, о признании служебного ордера недействительным, о выдаче ордера и заключении договора найма жилого помещения и др., рассмотренным судами различных регионов, эта практика не претерпела существенных изменений и в последние годы. Так, однотипные дела указанных категорий, когда служебный ордер выдавался театру, который затем вселял в него артиста без выдачи ордера и без заключения договора найма жилого помещения, встречались при изучении практики судов различных регионов. В указанных случаях актёры предъявляли иски о выдаче ордера на их имя и о заключении с ними договора найма жилого помещения в качестве встречных исков в связи с предъявлением театрами исков о выселении ответчиков из служебных жилых помещений в связи с утратой трудовых отношений с театром. По обоим указанным делам в удовлетворении исков о выселении было отказано и удовлетворены встречные иски. Такие решения суды выносят в большинстве случаев: в 8 из 11 изученных аналогичных дел. Тем не менее в трёх случаях суды первой инстанции выносили решения о выселении из служебного жилого помещения, считая, что ордер на имя театра выдан правомерно. Кассационная инстанция отменяла такие решения и направляла дела на новое судебное рассмотрение.
Что касается обменного ордера, который не предшествует заключению договора, как при найме жилого помещения, а является его следствием, то необходимость его выдачи также вызывает сомнение. Представляется, что Инструкция «О порядке обмена жилых помещений», утверждённая приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 9 января 1967 г. давно уже устарела и подлежит отмене.
Не вызывает сомнений договорная природа сделок по обмену жилых помещений, независимо от собственника жилищного фонда. Обмен жилых домов, приватизированных или иных квартир, находящихся в собственности граждан, является не чем иным, как договором мены и регулируется главой 31 ГК РФ. Договоры обмена жилых помещений между нанимателями неприватизированных квартир или с участием хотя бы одного из таких нанимателей должны заключаться в письменной форме и подлежать регистрации у соответствующего собственника жилого фонда. На основании таких договоров должно производиться заключение договора с новым нанимателем жилого помещения.
В соответствии со ст. ст. 47, 71, 119 ЖК отказ исполкома в выдаче ордера на жилое помещение, предоставленное в установленном порядке, либо в выдаче обменного ордера может быть обжалован в суд; в ст. 71 ЖК для этого установлен шестимесячный срок. Совершенно непонятно, в каких случаях становится возможным отказ в выдаче ордера, если решение о предоставлении жилого помещения законно или если соглашение об обмене оформлено в соответствии с требованиями ст. ст. 67-73 ЖК? Может ли такой отказ иметь место по законным основаниям? Никаких подобных вопросов не возникает, если речь идёт об оспаривании решения об отказе в предоставлении жилого помещения по договору социального найма или об обжаловании отказа соответствующего государственного органа в регистрации договора мены жилых помещений.
Недопустимым с позиций реализации и защиты права граждан на жилище представляется положение об аннулировании ордера в течение определённого срока, если получившее его лицо не вселилось в предоставленное ему жилое помещение. Конечно, если жилое помещение предоставлено в порядке социального найма, в ЖК РФ или ином федеральном законе, но только на законодательном уровне, должен быть установлен срок, в течение которого лицо вправе вселиться в предоставленное ему жилое помещение и требовать от наймодателя заключения с ним договора социального найма. Необходимость установления такого срока вызывается тем, что если лицо без уважительных причин не вселяется в жилое помещение, это означает отсутствие у него нуждаемости в улучшении жилищных условий, которая, возможно, имела место до вынесения решения о предоставлении жилого помещения, но затем лицо перестало в нём нуждаться. При наличии большого числа нуждающихся в жилище граждан, имеющих право на предоставление жилого помещения в порядке социального найма, помещения, в отношении которых не заключён договор социального найма, не могут пустовать в течение длительного времени и должны быть предоставлены другим гражданам. Представляется, что этот срок по своей правовой природе является пресекательным и не должен быть менее 6 месяцев. При этом следует разработать чёткий юридический механизм аннулирования акта о предоставлении жилого помещения. Возможны два варианта: либо по сообщению жилищного органа соответствующий орган, принявший акт о предоставлении жилого помещения, отменяет его путём принятия акта такого же уровня и предоставляет помещение другому лицу, уведомляя об этом прежнего ордеродержателя или держателя соответствующего акта, который при несогласии с таким решением может обжаловать его в установленном порядке, либо сам орган государственной власти или местного самоуправления, вынесший решение о предоставлении жилого помещения, обращается в суд с иском о его аннулировании. Разработчиками вышеуказанного проекта ЖК предлагается ещё один вариант: признание ордера недействительным в судебном порядке при отказе гражданина вселиться в предоставленное ему жилое помещение (п. 1 ст. 82). В принципе это не исключает, а дополняет всё вышесказанное, так как в предлагаемой норме имеется в виду не пассивное поведение лица, получившего ордер, а прямой отказ от заключения договора социального найма на данное помещение. В таких случаях суды должны выяснять причины такого отказа, например, помещение предоставлено без учёта интересов данного лица либо непригодно для проживания в нём ввиду наличия существенных строительных недостатков и т.п.
Однако при рассмотрении дел при возникновении указанной ситуации появляется целый ряд сложных вопросов с позиций применения как норм материального, так и процессуального права, в частности: 1) вправе ли суд по своей инициативе изменить основания исковых требований, если признает уважительными причины отказа ответчика вселиться в предоставленное ему жилое помещение, и вынести решение о признании ордера недействительным по иным основанием нарушения условий и порядка предоставления жилого помещения, а не в связи с отказом ответчика от вселения; 2) каковы материальноправовые последствия признания ордера недействительным, т.е. должно ли ему быть предоставлено другое жилое помещение и какое именно? В п. 2 ст. 82 проекта предлагаются положения, во многом сходные с теми, которые закреплены в ст. 100 действующего ЖК. «В случае признания ордера недействительным вследствие неправомерных действий лиц, получивших ордер, заключённый договор социального найма подлежит расторжению, а указанные лица - выселению. При этом если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением либо сохраняли право пользования жилым помещением (п. 3 ст. 71) в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали ранее либо сохраняли право пользование жилым помещением, или равное по площади другое жилое помещение, отвечающее нормативно-техническим требованиям. Иные лица подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения».
Однако, в проекте не учитываются последствия отказа от вселения в жилое помещение, на которое был выдан ордер, по уважительным причинам, например, вследствие непригодности жилого помещения для проживания. Поскольку лицо отказалось от заключения договора социального найма, нет оснований ставить вопрос о его расторжении. Если лицо, получившее ордер, не вселилось в жилое помещение, что чаще всего и бывает при отказе от заключения договора социального найма, бессмысленно обсуждать и вопрос о его выселении. Однако представляется, что сам суд, признав уважительными причины отказа от заключения договора найма жилого помещения, не может по смыслу ст. 196 ГПК РФ по собственной инициативе изменить основания признания ордера недействительным, чтобы обсудить вопрос о предоставлении ответчику другого жилого помещения, если ранее он не имел его или не сохранял на какое-либо помещение право пользования. Представляется, что в подобных случаях суды
должны разъяснять ответчикам их права на предъявление встречного иска о замене жилого помещения и предоставлении другого жилого помещения. В случае признания уважительными причин отказа от вселения в жилое помещение и от заключения договора социального найма суд может обязать истца по основному иску (ответчика по встречному иску) выдать ответчику (истцу по встречному иску) ордер на другое жилое помещение и заключить с ним договор социального найма. Но остаётся открытым вопрос о судьбе ранее выданного ордера. Ведь, исходя из смысла ст. 138 ГПК РФ, суд, если он полностью удовлетворяет встречный иск, одновременно полностью отказывает в удовлетворении первоначально иска и наоборот. В данной же ситуации получается, что суд вынужден удовлетворять оба иска, т.е. признавать прежний ордер недействительным и обязывать истца предоставить ответчику другое жилое помещение. Выходом из такой ситуации является то, что предъявляя встречный иск, ответчик по основному иску также должен ставить вопрос о признании ордера недействительным, но уже по иному основанию. К сожалению, механизм разрешения подобных ситуаций не предусмотрен ни действующим ГПК РФ, ни Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»1, в связи с чем предоставляется необходимым дать судам соответствующее толкование в руководящем разъяснении Пленума Верховного суда РФ по вопросам применения норм ГПК.
Серьезного переосмысления требует вопрос о том, что именно следует признавать недействительным. На наш взгляд, недействительным по основаниям, указанным в ст. 48 ЖК, следует признавать не ордер как вторичный документ, а решение о предоставлении жилого помещения как первичный акт, в котором выражена воля лица, его принявшего.
Таким образом, с точки зрения защиты жилищных прав граждан сам факт наличия ордера на жилое помещение как какого-то вторичного акта, отдаляющего друг от друга участников соответствующего правоотношения, существенно усложняющего порядок реализации и защиты права на жилище, значение которого с годами во многом утрачено, не вызывается необходимостью, а потому от него следует отказаться.
ВЫВОДЫ
Итак, в данном разделе работы приведены достаточно убедительные аргументы, свидетельствующие о том, что, во-первых, ордер уже не является тем властны административным актом, которым он был до перехода РФ к условиям рынка. Поэтому по своей правовой природе, он скорее относится к актам реализации, чем к актам применения права. Однако, воля участников правоотношения на предоставления жилого помещения выражается не столько в ордере как вторичном производном акте, сколько в акте распоряжения жилищным фондом, то есть в решении о предоставлении жилого помещения. Это решение и должно быть непосредственным основанием предоставления жилого помещения в порядке социального найма, а потому ордер следует упразднить. Что касается приобретения жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договорам коммерческого найма, аренды, купли-продажи, а также договоров обмена жилыми помещениями, то именно эти договоры и должны быть основаниями вселения в соответствующее жилое помещение.
Особой разновидностью одностороннего юридического акта в жилищном праве является ордер на жилое помещение. В соответствии со ст. 296 ГК РСФСР 1964 г., а затем ст. 47 ЖК РСФСР 1983 г. до начала 90-х годов ордер был универсальным многофункциональным административным актом. Прежде всего, он выполнял контрольную функцию, так как при его выдаче проверялась законность предоставления жилых помещений по месту работы в домах ведомственного и общественного жилищного фонда. Поэтому любое решение о предоставлении жилых помещений утверждалось исполкомом местного Совета. Правда, в домах ЖСК контроль со стороны исполкома местных советов носил иной характер и осуществлялся на стадии приёма граждан в ЖСК; исполком мог отменить решение общего собрания членов ЖСК о приёме гражданина. Поэтому решение собрания о предоставлении жилого помещения лицу, принятому в ЖСК, не утверждалось исполкомом, и ордер в таких случаях выполнял лишь удостоверительную функцию, поскольку фактически гражданину предоставлялось именно то помещение, которое указано в ордере. Эту функцию в домах государственного и муниципального жилищного фонда ордер выполняет и в настоящее время. Что касается контрольной функции ордера, то она в современных условиях практически утрачена, так как ордер выдаётся лишь на жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда и лишь на те помещения, которые предоставляются в порядке социального найма. В домах частного жилищного фонда, по какому бы основанию помещение ни предоставлялось, ордер не выдаётся; местная администрация не вправе контролировать законность, обоснованность и справедливость предоставления жилых помещений в этом жилом фонде.
Поскольку ордер на жилое помещение в порядке социального найма выдаётся тем же органом, который выносит решение о предоставлении жилого помещения, контролировать этому органу самого себя нет никакого смысла. Поэтому можно констатировать факт полной утраты контрольной функции ордера. В правовой литературе отмечается, что путем выдачи ордера местная администрация как бы «отдает приказ самой себе» на предоставление жилого помещения.
Ордер является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение. Это указание, содержащееся в ст. 47 ЖК, вовсе не означает, на наш взгляд, отрицания роли договора найма жилого помещения. Это положение означает лишь то, что гражданин, в отношении которого вынесено решение о предоставлении жилого помещения, не вправе вселиться в него до получения ордера.
Принято считать, что никакие другие, кроме ордера, письменные или устные указания органов государственной власти или органов местного самоуправления либо должностных лиц, в том числе решение о предоставлении жилого помещения, не могут заменить ордер. Это положение представляется весьма важным в аспекте решения вопроса о выселении в административном порядке с санкции прокурора лиц, самоуправно занявших жилые помещения. Дело в том, что практика прокурорского надзора и судебная практика далеко не всегда последовательны в этом вопросе. Иногда органы прокуратуры отказывают заинтересованным лицам в выдаче санкции на административное выселение по тем мотивам, что, имея на руках так называемый «смотровой» ордер и вселившись в жилое помещение до выдачи ордера в установленном порядке, лицо действовало на основании предполагаемого права. Такую же позицию органы прокуратуры нередко занимают в тех случаях, когда лицо, не имея ордера, незаконно прописывается в жилое помещение вследствие неправомерных действий должностных лиц жилищных органов либо в качестве так называемого «родственника» прежнего нанимателя, который выбывает из жилого помещения, к примеру, в связи с выездом на другое постоянное место жительства. В подобных случаях органы прокуратуры рекомендуют заинтересованным лицам обращаться в суд с иском о выселении лиц, вселившихся в жилое помещение на основании предполагаемого права, а суды испытывают трудности в выборе оснований для их выселения. Некоторые суды удовлетворяют такие иски на основании ст. 304-305 ГК. Такое решение, в частности, вынесено судом Заельцов- ского района Новосибирской области по иску ОАО «Молочный совхоз» к Ч. о выселении из самоуправно занятого помещения, в которое он вселился в период проживания прежнего нанимателя, а после его выезда незаконно прописался в нём. Другие суды выселяют таких лиц как временных жильцов. В науке этот вопрос также решается неоднозначно. В частности, П.И. Седугин отмечает по этому поводу следующее: «Иногда под самоуправным вселением понимается также вселение граждан в жилое помещение не на основании ордера, а на основании другого административного акта (например, письменного разрешения должностного лица местной администрации) либо решения некомпетентного органа и т.д. Однако эти случаи неправильно относят к категории самоуправного вселения, так как здесь происходит не самоуправное, а незаконное вселение, поскольку вселение происходит без выдачи ордера».
Ещё сложнее решить вопрос о роли ордера на жилое помещение при заселении освободившегося изолированного жилого помещения в коммунальной квартире кем-либо из проживающих в нём лиц (ст. 46 ЖК). И хотя в правовой литературе, как правило, указывается, что помещение должно быть заселено в установленном порядке, из этого вовсе не следует, что на это помещение обязательно должен быть выдан ордер, поскольку закон чётко регламентирует порядок заселения таких помещений. Как известно, в соответствии со ст. 46 ЖК освободившаяся изолированная комната может быть занята прежде всего лицами, нуждающимися в улучшении жилищных условий, с учётом наличия у них права на дополнительную жилую площадь. При отсутствии таковых помещение передаётся лицам, у которых на каждого проживающего члена семьи приходится менее 12 кв. м., хотя в данном случае допускается незначительное превышение. При отсутствии в квартире таких нанимателей помещение передаётся любому из них по их желанию (ст. 16 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»). Более того, в ст. 16 данного закона содержится положение, согласно которому один из нанимателей коммунальной квартиры или лицо, вселяющееся в неё по ордеру, если никто из проживающих в квартире нанимателей не изъявил желания занять освободившееся жилое помещение, может отселить остальных жильцов из данной квартиры путём приобретения для них жилых помещений и передачи им в частную собственность без дополнительной оплаты. Таким образом, закон делает всё от него зависящее для ликвидации коммунальных квартир как весьма нежелательного явления. Бесспорно, что ордер в данном случае является основанием лишь для вселения в квартиру нового жильца при отсутствии желания других нанимателей занять освободившуюся изолированную комнату. Если кто-либо изъявит такое желание, ему достаточно уведомить об этом наймодателя для последующего изменения договора найма жилого помещения. При возникновении спора между претендентами на занятие жилого помещения владелец жилого фонда не должен оказывать кому-либо из них предпочтение и выдавать ордер, если только у него нет преимущественного права на занятие освободившейся комнаты. Но в любом случае вмешательство в решение этого вопроса органов местного самоуправления путём выдачи кому- то из претендентов ордера является нежелательным и даже вредным, так как в дальнейшем возникнет вопрос о признании этого ордера недействительным и суд будет вынужден привлекать к участию в деле жилищные органы и органы местного самоуправления. Представляется, что в таких случаях жилищные органы или органы местного самоуправления, куда обратятся спорящие стороны, должны лишь разъяснить им право на обращение в суд. Разрешая этот спор, суд указывает в решении, кому должно быть передано данное жилое помещение, и этого вполне достаточно для изменения договора найма жилого помещения. Опять-таки ордер в данном случае не нужен. В любом случае лицо, занявшее без ордера освободившееся жилое помещение, проживая в данной квартире, не должно считаться занявшим его самоуправно и, следовательно, подлежать административному выселению.
Возникает вопрос, что является основанием для вселения в жилые помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда, если
эти помещения предоставлены гражданину в порядке коммерческого найма либо юридическому лицу по договору аренды? Из буквального смысла ст. 47 ЖК следует, что и в этом случае ордер должен быть единственным основанием для вселения в жилое помещение. Этот вывод подтверждается положениями, указанными в ст. 8 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в соответствии с которой при вводе в эксплуатацию новых жилых домов Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе выносить решение о распределении квартир, которые могут быть предоставлены в порядке социального найма (по тексту указанного закона - по договору найма), по договору коммерческого найма (договор аренды) и по договору купли-продажи. Таким образом, это положение не противоречит ст. 47 ЖК о том, что ордер выдаётся на основании решения о предоставлении жилого помещения, и это решение должно быть вынесено в каждом из указанных трёх оснований предоставления жилых помещений по любому из названных договоров, даже по договору купли-продажи. Другой вопрос, насколько такое положение соответствует здравому смыслу и нужен ли вообще ордер на жилое помещение в настоящее время? Этот вопрос ставился в печати ещё в начале 90-х годов, когда законопроектные работы по подготовке нового ЖК ещё только начинались. Уже тогда предлагалось либо вообще упразднить ордер на жилое помещение либо выдавать его на основании договора жилищного найма. К сожалению, это предложение, по сути вполне насущное, практически никак не было аргументировано. Думается, что нет никакого смысла в том, чтобы подтверждать ордером право на жилое помещение, возникшее на основании договора жилищного найма, поскольку сам по себе договор является вполне достаточным основанием для возникновения жилищного обязательства, в частности, права нанимателя владеть и пользоваться предоставленным ему по договору жилым помещением. Поэтому серьёзно можно рассматривать вопрос о полном упразднении ордера. Представляется, что в пользу такого вывода можно привести достаточно много аргументов. Остановимся на некоторых, с нашей точки зрения, наиболее важных.
Ордер выдаётся в точном соответствии с решением органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения, следовательно, дублирует указанное решение и является вторичным документом; первичным документом является само решение. Ордер, таким образом, не что иное, как выписка из указанного решения. Такая выписка, констатирующая факт предоставления данному лицу жилого помещения, представляется вполне достаточной. Она должна выдаваться в двух экземплярах лицу, которому жилое помещение предоставляется в порядке социального найма. Один экземпляр остаётся у лица, получившего жилое помещение, другой хранится у наймодателя, точно так же, как в настоящее время хранится корешок ордера.
Для выдачи ордера в настоящее время в аппарате органа государственной власти или органа местного самоуправления необходимо специальное лицо или даже несколько лиц, притом занятие этой должности не требует от работника никакой квалификации. В то же время практика показывает, что именно при выдаче ордера имеют место многочисленные ошибки или всякого рода злоупотребления по службе, что является основанием для признания ордера недействительным. При современном уровне оснащения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления компьютерной и множительной техникой специальный работник аппарата представляется вовсе ненужным. Что же касается выдачи ордера лицам, которые получают жилое помещение по договорам коммерческого найма и тем более - купли-продажи, хотя и в домах государственного или муниципального жилищного фонда, то в его наличии вообще нет необходимости. Такой договор может быть заключён на основании решения или распоряжения главы соответствующего субъекта РФ или органа местного самоуправления о выделении конкретных квартир для продажи или коммерческого найма. Этот договор может быть заключён в соответствующем органе по управлению государственным или муниципальным имуществом и зарегистрирован в установленном законом порядке.
В настоящее время уже не может соблюдаться требование о едином образце ордера, да в этом и нет необходимости. Не случайно в п. 2 ст. 81 упомянутого проекта ЖК РФ указано, что форма ордера самостоятельно определяется соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления в зависимости от того, чьей собственностью является соответствующий жилой фонд, либо уполномоченными ими лицами в порядке, установленном п. 1 этой статьи для выдачи ордера: для государственного жилищного фонда РФ - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы жилищной политики; для государственного жилищного фонда субъекта РФ - органами государственной власти субъектов РФ; для муниципального жилищного фонда - органом местного самоуправления.
Что касается ордеров на служебные жилые помещения, то хотя в ст. 105 ЖК и указано, что образец ордера на служебное жилое помещение разрабатывается Советом министров РСФСР, в правовой литературе высказываются справедливые предложения о том, что специальные служебные жилые помещения могут быть выделены не только в государственном или общественном, но и в частном жилом фонде, включая фонд жилищных и жилищно-строительных кооперативов, за которыми ст. 104 ЖК официально признаёт право выделять служебные жилые помещения. В настоящее время складывается самая разнообразная практика выдачи ордеров на служебные жилые помещения, начиная с ордера особого образца с пометкой «служебный» или с синей либо красной полосой, выданным на имя конкретного лица с указанием лишь числа членов семьи, и кончая выдачей служебного ордера не конкретному лицу, а соответствующей организации. Несмотря на то, что практика выдачи служебных ордеров организациям признаётся незаконной, она не только существует, но и является весьма устойчивой. Судя по некоторым делам о выселении из служебного помещения, о признании служебного ордера недействительным, о выдаче ордера и заключении договора найма жилого помещения и др., рассмотренным судами различных регионов, эта практика не претерпела существенных изменений и в последние годы. Так, однотипные дела указанных категорий, когда служебный ордер выдавался театру, который затем вселял в него артиста без выдачи ордера и без заключения договора найма жилого помещения, встречались при изучении практики судов различных регионов. В указанных случаях актёры предъявляли иски о выдаче ордера на их имя и о заключении с ними договора найма жилого помещения в качестве встречных исков в связи с предъявлением театрами исков о выселении ответчиков из служебных жилых помещений в связи с утратой трудовых отношений с театром. По обоим указанным делам в удовлетворении исков о выселении было отказано и удовлетворены встречные иски. Такие решения суды выносят в большинстве случаев: в 8 из 11 изученных аналогичных дел. Тем не менее в трёх случаях суды первой инстанции выносили решения о выселении из служебного жилого помещения, считая, что ордер на имя театра выдан правомерно. Кассационная инстанция отменяла такие решения и направляла дела на новое судебное рассмотрение.
Что касается обменного ордера, который не предшествует заключению договора, как при найме жилого помещения, а является его следствием, то необходимость его выдачи также вызывает сомнение. Представляется, что Инструкция «О порядке обмена жилых помещений», утверждённая приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 9 января 1967 г. давно уже устарела и подлежит отмене.
Не вызывает сомнений договорная природа сделок по обмену жилых помещений, независимо от собственника жилищного фонда. Обмен жилых домов, приватизированных или иных квартир, находящихся в собственности граждан, является не чем иным, как договором мены и регулируется главой 31 ГК РФ. Договоры обмена жилых помещений между нанимателями неприватизированных квартир или с участием хотя бы одного из таких нанимателей должны заключаться в письменной форме и подлежать регистрации у соответствующего собственника жилого фонда. На основании таких договоров должно производиться заключение договора с новым нанимателем жилого помещения.
В соответствии со ст. ст. 47, 71, 119 ЖК отказ исполкома в выдаче ордера на жилое помещение, предоставленное в установленном порядке, либо в выдаче обменного ордера может быть обжалован в суд; в ст. 71 ЖК для этого установлен шестимесячный срок. Совершенно непонятно, в каких случаях становится возможным отказ в выдаче ордера, если решение о предоставлении жилого помещения законно или если соглашение об обмене оформлено в соответствии с требованиями ст. ст. 67-73 ЖК? Может ли такой отказ иметь место по законным основаниям? Никаких подобных вопросов не возникает, если речь идёт об оспаривании решения об отказе в предоставлении жилого помещения по договору социального найма или об обжаловании отказа соответствующего государственного органа в регистрации договора мены жилых помещений.
Недопустимым с позиций реализации и защиты права граждан на жилище представляется положение об аннулировании ордера в течение определённого срока, если получившее его лицо не вселилось в предоставленное ему жилое помещение. Конечно, если жилое помещение предоставлено в порядке социального найма, в ЖК РФ или ином федеральном законе, но только на законодательном уровне, должен быть установлен срок, в течение которого лицо вправе вселиться в предоставленное ему жилое помещение и требовать от наймодателя заключения с ним договора социального найма. Необходимость установления такого срока вызывается тем, что если лицо без уважительных причин не вселяется в жилое помещение, это означает отсутствие у него нуждаемости в улучшении жилищных условий, которая, возможно, имела место до вынесения решения о предоставлении жилого помещения, но затем лицо перестало в нём нуждаться. При наличии большого числа нуждающихся в жилище граждан, имеющих право на предоставление жилого помещения в порядке социального найма, помещения, в отношении которых не заключён договор социального найма, не могут пустовать в течение длительного времени и должны быть предоставлены другим гражданам. Представляется, что этот срок по своей правовой природе является пресекательным и не должен быть менее 6 месяцев. При этом следует разработать чёткий юридический механизм аннулирования акта о предоставлении жилого помещения. Возможны два варианта: либо по сообщению жилищного органа соответствующий орган, принявший акт о предоставлении жилого помещения, отменяет его путём принятия акта такого же уровня и предоставляет помещение другому лицу, уведомляя об этом прежнего ордеродержателя или держателя соответствующего акта, который при несогласии с таким решением может обжаловать его в установленном порядке, либо сам орган государственной власти или местного самоуправления, вынесший решение о предоставлении жилого помещения, обращается в суд с иском о его аннулировании. Разработчиками вышеуказанного проекта ЖК предлагается ещё один вариант: признание ордера недействительным в судебном порядке при отказе гражданина вселиться в предоставленное ему жилое помещение (п. 1 ст. 82). В принципе это не исключает, а дополняет всё вышесказанное, так как в предлагаемой норме имеется в виду не пассивное поведение лица, получившего ордер, а прямой отказ от заключения договора социального найма на данное помещение. В таких случаях суды должны выяснять причины такого отказа, например, помещение предоставлено без учёта интересов данного лица либо непригодно для проживания в нём ввиду наличия существенных строительных недостатков и т.п.
Однако при рассмотрении дел при возникновении указанной ситуации появляется целый ряд сложных вопросов с позиций применения как норм материального, так и процессуального права, в частности: 1) вправе ли суд по своей инициативе изменить основания исковых требований, если признает уважительными причины отказа ответчика вселиться в предоставленное ему жилое помещение, и вынести решение о признании ордера недействительным по иным основанием нарушения условий и порядка предоставления жилого помещения, а не в связи с отказом ответчика от вселения; 2) каковы материальноправовые последствия признания ордера недействительным, т.е. должно ли ему быть предоставлено другое жилое помещение и какое именно? В п. 2 ст. 82 проекта предлагаются положения, во многом сходные с теми, которые закреплены в ст. 100 действующего ЖК. «В случае признания ордера недействительным вследствие неправомерных действий лиц, получивших ордер, заключённый договор социального найма подлежит расторжению, а указанные лица - выселению. При этом если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением либо сохраняли право пользования жилым помещением (п. 3 ст. 71) в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали ранее либо сохраняли право пользование жилым помещением, или равное по площади другое жилое помещение, отвечающее нормативно-техническим требованиям. Иные лица подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения».
Однако, в проекте не учитываются последствия отказа от вселения в жилое помещение, на которое был выдан ордер, по уважительным причинам, например, вследствие непригодности жилого помещения для проживания. Поскольку лицо отказалось от заключения договора социального найма, нет оснований ставить вопрос о его расторжении. Если лицо, получившее ордер, не вселилось в жилое помещение, что чаще всего и бывает при отказе от заключения договора социального найма, бессмысленно обсуждать и вопрос о его выселении. Однако представляется, что сам суд, признав уважительными причины отказа от заключения договора найма жилого помещения, не может по смыслу ст. 196 ГПК РФ по собственной инициативе изменить основания признания ордера недействительным, чтобы обсудить вопрос о предоставлении ответчику другого жилого помещения, если ранее он не имел его или не сохранял на какое-либо помещение право пользования. Представляется, что в подобных случаях суды
должны разъяснять ответчикам их права на предъявление встречного иска о замене жилого помещения и предоставлении другого жилого помещения. В случае признания уважительными причин отказа от вселения в жилое помещение и от заключения договора социального найма суд может обязать истца по основному иску (ответчика по встречному иску) выдать ответчику (истцу по встречному иску) ордер на другое жилое помещение и заключить с ним договор социального найма. Но остаётся открытым вопрос о судьбе ранее выданного ордера. Ведь, исходя из смысла ст. 138 ГПК РФ, суд, если он полностью удовлетворяет встречный иск, одновременно полностью отказывает в удовлетворении первоначально иска и наоборот. В данной же ситуации получается, что суд вынужден удовлетворять оба иска, т.е. признавать прежний ордер недействительным и обязывать истца предоставить ответчику другое жилое помещение. Выходом из такой ситуации является то, что предъявляя встречный иск, ответчик по основному иску также должен ставить вопрос о признании ордера недействительным, но уже по иному основанию. К сожалению, механизм разрешения подобных ситуаций не предусмотрен ни действующим ГПК РФ, ни Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»1, в связи с чем предоставляется необходимым дать судам соответствующее толкование в руководящем разъяснении Пленума Верховного суда РФ по вопросам применения норм ГПК.
Серьезного переосмысления требует вопрос о том, что именно следует признавать недействительным. На наш взгляд, недействительным по основаниям, указанным в ст. 48 ЖК, следует признавать не ордер как вторичный документ, а решение о предоставлении жилого помещения как первичный акт, в котором выражена воля лица, его принявшего.
Таким образом, с точки зрения защиты жилищных прав граждан сам факт наличия ордера на жилое помещение как какого-то вторичного акта, отдаляющего друг от друга участников соответствующего правоотношения, существенно усложняющего порядок реализации и защиты права на жилище, значение которого с годами во многом утрачено, не вызывается необходимостью, а потому от него следует отказаться.
ВЫВОДЫ
Итак, в данном разделе работы приведены достаточно убедительные аргументы, свидетельствующие о том, что, во-первых, ордер уже не является тем властны административным актом, которым он был до перехода РФ к условиям рынка. Поэтому по своей правовой природе, он скорее относится к актам реализации, чем к актам применения права. Однако, воля участников правоотношения на предоставления жилого помещения выражается не столько в ордере как вторичном производном акте, сколько в акте распоряжения жилищным фондом, то есть в решении о предоставлении жилого помещения. Это решение и должно быть непосредственным основанием предоставления жилого помещения в порядке социального найма, а потому ордер следует упразднить. Что касается приобретения жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договорам коммерческого найма, аренды, купли-продажи, а также договоров обмена жилыми помещениями, то именно эти договоры и должны быть основаниями вселения в соответствующее жилое помещение.
Ордер является основанием для заселения жилплощади по договору социального найма в доме государственного или общественного жилищного фонда. Ордер выдается во исполнение решения местной администрации (города, района, поселка, села) о предоставлении жилья. Независимо от того, кому принадлежит жилой фонд, если он предназначен для социального использования, то заселяется на основе этого документа, выдаваемого администрацией. Правда, есть одно исключение. Жилая площадь в общежитии предоставляется рабочим, служащим, студентам, учащимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета объединения, предприятия (учреждения, организации или учебного заведения), в ведении которых находится общежитие. На основе принятого решения администрацией предприятия (учреждения, организации, учебного заведения) выдается ордер на занятие (по найму) жилой площади в общежитии1. Ордер является единственным основанием для вселения (ст. 47 ЖК РСФСР). В ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» также особо выделено: «Основанием для вселения в жилое помещение по договору найма является ордер». По высказываниям С.М. Корнеева и П.И. Седугина, «...ордер является порождением жилищной нужды и он будет использоваться лишь при предоставлении жилья отдельным категориям граждан. Однако, пока потребность в ордере как средстве распределения жилья сохраняется, и закон рассматривает ордер в качестве основания для вселения в жилое помещение; недооценка ордера как юридического факта возникновения жилищного правоотношения ведет к искажению истинного положения дел»2. 1 Примерное положение об общежитиях утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. (в ред. от 23 июля 1993 г.) (СП РСФСР. 1988. №11. Ст. 95); «Типовое положение о студенческом общежитии образовательного учреждения высшего и среднего специального образования РФ» утверждено постановлением Государственного комитета РФ по высшему образованию 31 мая 1995 г. (Жилищный кодекс, постатейные материалы. - М. 1997. С. 613). 2 Корнеев С.М. Предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов // Гражданское право. Т. 2. - М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 163; Седугин П"И. Жилищное право. С. 118-119. 75 Представляется необоснованным суждение В.Н. Литов-кина о том, что «ордер функционально предназначен для заселения предоставленного жилого помещения. Однако заселение возможно не в силу ордера, а в силу заключенного на его основе договора найма жилого помещения»1. Такое утверждение явно противоречит положениям ст. 47 ЖК РСФСР, ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Несмотря на взаимосвязь и взаимообусловленность ордера и договора, последний выполняет иные функции, возникшие в связи со вселением; он регулирует отношения в процессе пользования жильем. Как предусматривается в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции постановления Пленума от 30 ноября 1990 г.), «если вопреки закону вселение в жилое помещенир произведено без выдачи ордера, договор найма жилого помещения может быть признан судом недействительным»2. Ордер представляет собой административно-правовой акт; это приказ жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину и членам его семьи то помещение, которое в нем указано3. Недопустимо предоставление другой жилплощади, даже если при этом улучшаются жилищные условия указанных в нем граждан. Предписание ордера как индивидуального акта должно быть реализовано не позднее 30-дневного срока; т.е. в течение этого времени обладатель ордера (ордеровладелец) обязан сдать его в жилищно-эксплуатационную организацию и вселиться в указанное в нем жилое помещение, одновременно предоставив данные об освобождении прежнего жилья всеми членами семьи, включенными в административно-правовой акт. При вручении ордера должно быть обращено внимание на проведение в оставленной квартире ремонтно-восстановитель-ных работ. При невыполнении этих обязанностей допустима задержка либо вселения в квартиру, либо выдачи ордера. В одном из определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР было указано: «При предоставлении нанимателю другого жилого помещения в него 1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 47 ЖК. РСФСР Жилищное законодательство (комментарий). - М.: Юрид. лит., 1991. С. 161. 2 Жилищный кодекс (постатейный материал). - М.: Спарк. 1997. С. 207. " Седугин П.И. Жилищное право, С. 115. 76 переселяются и члены семьи, если они включены в ордер и дали письменное согласие на проживание в предоставленном жилом помещении, либо когда по обстоятельствам дела бесспорно установлено, что эти лица выразили согласие освободить занимаемое жилое помещение»1. С момента получения ордера (вселения) до заключения договора найма жилого помещения правовой статус граждан определяется как ордеровладельцев. Неубедительна точка зрения В.Н. Литовкина по этому поводу: «Лицо, сдавшее жилищно-эксплуатационной организации ордер, является уже нанимателем»2. Как можно считаться нанимателем, когда не заключен договор жилищного найма, не определены взаимные права и обязанности? Когда допускается разрыв во времени между сдачей ордера жилищно-эксплуатационной организации, вселением и заключением договора найма, правовое положение граждан остается неопределенным. Поскольку ордер сдан, имело место вселение, - граждане уже не ордеровладельцы; но они и не наниматели, потому что не заключен договор. Поэтому сдача ордера жилищно-эксплуатационной организации и заключения договора найма жилого помещения должны производиться одновременно. Ордер может быть признан недействительным. Статья 48 ЖК РСФСР предусматривает как его основание, так и порядок, соблюдение которых играет важную роль для правильного рассмотрения дел. П. на семью, состоящую из четырех человек, была предоставлена трехкомнатная квартира размером 42,64 кв. м в первоочередном порядке. Исполком Каменнобродского районного Совета предъявил П. иск о признании ордера недействительным и выселении на другую жилплощадь. Иск обоснован тем, что П. жилое помещение предоставлено незаконно, так как она не относится к числу граждан, имеющих право на первоочередное обеспечение жильем, и тем, что она была принята на учет с нарушениями правил. Дело неоднократно рассматривалось судами Ворошилов-градской области, затем было принято к производству Верховного суда Украинской ССР по первой инстанции. 1 Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1981. № 7. С. 2. 1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 47 ЖК РСФСР // Жилищное законодательство. С. 161. 77 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Украинской ССР 26 декабря 1986 г. признала ордер недействительным. Первый заместитель Председателя Верховного Суда СССР внес протест в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда СССР, поставив вопрос об отмене указанного"решения ввиду его необоснованности и о передаче дела на новое рассмотрение. Судебная коллегия удовлетворила протест, исходя из следующего. Указанные в решении Верховного суда Украинской ССР обстоятельства нуждаются в дополнительной проверке. Ответчики утверждают, что неправомерных действий не допускали, сомнений по поводу права на первоочередное получение жилой площади у них не возникало, т.е. наличие такого права подтверждено письмами ряда должност-^ ных лиц. Что касается нарушений при выдаче ордера, то в^ таком же положении оказались все семьи, поселившиеся в доме-новостройке, однако иск предъявлен только к ним. Ответчики также отрицают какое-либо вмешательство в решение вопросов о предоставлении им жилой площади других должностных лиц1. В судебном порядке ордер признается недействительным, если: граждане представили не соответствующие действительности сведения о нуждаемости в улучшении жилищных условий; нарушены права других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение; установлена неправомерность действий должностных лиц; налицо иные нарушения порядка и условий предоставления жилплощади. а) Предоставление не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий (подложных документов, неверных данных о составе семьи, размерах и состоянии прежнего жилья, льготах и преимуществах) должно быть неправомерным, виновным. При этом не имеет значения, совершены ли подобные действия самими ордерополучателями или другими лицами в их интересах. С. была принята на учет как нуждающаяся в улучшении жилищных условий в 1977 г. по месту работы - в Туймском продснабе. Бюллетень Верховного Суда СССР, 1987. № 5. С. 27. 78 8 июля 1989 г. на семью из четырех человек (С., муж, двое сыновей) предоставлена двухкомнатная квартира размером 30,2 кв. м. На тот же состав семьи 19 сентября 1990 г. по решению администрации и профсоюзного комитета продснаба С. была выделена трехкомнатная квартира в коттедже жилой площадью 39 кв. м взамен ранее предоставленной двухкомнатной. Туймский продснаб обратился в суд с иском к С. и ее мужу о признании недействительным ордера, выданного на трехкомнатную квартиру, и выселении из нее. Истец сослался на то, что трехкомнатная квартира предоставлялась С. на семью из четырех человек с условием освобождения занимаемой двухкомнатной квартиры, которая распределена очереднику Л. Однако при получении ордера С. ввела в заблуждение лицо, выписывавшее ордер, просила не включать в ордер фамилию старшего сына, который якобы прописан у бабушки. Получив же ордер, она переехала в трехкомнатную квартиру только с мужем и младшим сыном, а старшего прописала в двухкомнатную квартиру, и он остался проживать в ней. После повторной кассационной отмены решения суда об отказе продснабу в иске дело принято Верховным судом Республики Хакасия к своему производству и рассмотрено по первой инстанции. Решением Верховного суда республики Хакасия 18 мая 1993 г. в иске отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1 сентября 1993 г. оставила это решение в силе. Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос о необходимости отменить судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение. Президиум Верховного Суда РФ 25 октября 1995 г. протест удовлетворил, указав следующее. При разрешении спора судом оставлены без внимания объяснения истца, что условием предоставления ответчице коттеджа является наличие четырех членов семьи и освобождение ранее занимаемой двухкомнатной квартиры1. б) Нарушение прав других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение. Оно может быть связано с: неправомерной выдачей ордера на помещение, временно свободное в связи с выездом нанимателя и членов его семьи, когда за ними сохраняется право на жилье по ст. 60 ЖК РСФСР; Более подробно см.: Бюллетень верховного Суда РФ. 1996. № 5. С. 5. 79 выдачей ордера на ранее бронированное жилое помещение (ст. 62 ЖК РСФСР); правом нанимателя на освобождающееся изолированное жилое помещение (ст. 46 ЖК РСФСР); гражданско-правовым обязательством о предоставлении лицу, конкретного жилого помещения и (в нарушение его) выдаче ордера другому; правом заселения жилья в домах, переданных местной администрации, а также построенных в порядке долевого участия (ст. 45 ЖК РСФСР), если нарушено правило первоочередного обеспечения нуждающихся работников предприятий, учреждений и организаций. в) Неправомерные виновные действия должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения. Имеются в виду действия лица, обладающего реальными полномо- ^ чиями в сфере распределения и использования жилья, со- " держащие составы уголовно наказуемого деяния либо правонарушения, предусмотренного административным законодательством. При этом действия должны быть направлены на незаконное получение жилья в интересах других лиц (нарушение порядка очередности, вынесение решения о предоставлении жилья лицу, не состоявшему в очереди, не нуждающемуся в улучшении жилья, установления жилищных льгот лицам, не имеющим их, и т.п.). Действия могут быть направлены и на ограничение, ущемление жилищных прав граждан (предоставление жилья с нарушением требований ст. 40,41 ЖК РСФСР). Ко времени рассмотрения гражданского дела о признании ордера недействительным по этому основанию не играет роли, привлекались ли указанные лица к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Важно, чтобы их виновные действия были очевидны и доказаны. г) Иные случаи нарушения порядка и условий предоставления жилья. Исходя из практики признания ордера недействительным по этому основанию, можно выделить: передачу ведомственного жилья при отсутствии совместного решения администрации предприятия (учреждения, организации) и профсоюзного комитета; принятие решения профсоюзным комитетом при отсутствии необходимого кворума (2/3, V4); нарушения правил ст. 40, 41 ЖК РСФСР, иныхжилищно-правовых актов (при отсутствии преднамеренных виновных действий) предоставления жилья с учетом состояния здо- 80 ровья, особых льгот и преимуществ, иных заслуживающих внимания обстоятельств. Требования о признании ордера недействительным могут быть заявлены заинтересованными лицами в течение общего 3-летнего срока исковой давности. При этом следует иметь в виду, что исковая давность применяется только по заявлению стороны в споре, сделанному до принятия судебного решения (п. 2 ст. 199 ГК РФ). Согласно п. 28 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства» срок исковой давности не применяется в случаях, когда получение ордера связано с преступными деяниями граждан или должностных лиц, заведомо противными интересам государства и общества. В таких случаях действуют правила о приостановлении и перерыве течения срока исковой давности. Признание ордера недействительным влечет выселение включенных в него лиц, без предоставления другой жилплощади, если установлена неправомерность их действий. Однако, как предусматривает ст. 100 ЖК РСФСР, «если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали, или другое жилое помещение». Если же неправомерность действия указанных лиц не установлена, они выселяются с предоставлением другого жилья или помещения, которые ранее занимали. Как предусматривается п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства», признание ордера недействительным по мотиву выдачи его на жилое помещение, которое принадлежит другому гражданину, влечет выселение с предоставлением другого жилья, соответствующего по размеру и благоустройству предоставленному по ордеру. «При рассмотрении исковых требований гражданина или заявления прокурора о признании ордера недействительным суд обязан привлечь в качестве соответчиков исполком местного Совета (местную администрацию) или организацию, на которые должна быть возложена обязанность предоставить выселяемым другое жилое помещение». По одному из конкретных дел, рассмотренных в свое время Верховным судом Эстонии, было разъяснено: «...при признании ордера на жилое помещение недействительным 81 вследствие неправомерных действий должностных лиц граждане, указанные в ордере, подлежат выселению с предоставлением другого жилого помещения или помещения, которое они занимали ранее. Поэтому факт выдачи ордера вследствие злоупотребления должностного лица (работни-ка,райисполкома) не освобождал суд от обязанности проверить, где именно проживала ответчица с семьей до получения ордера, имелась ли возможность вселения ее и членов семьи в это жилое помещение»1.
